建设存款保险制度有利于降低银行业金融风险

　　《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“建立存款保险制度，完善金融机构市场化退出机制”。在中国已酝酿了20年之久的存款保险制度，已完成了制度层面的准备，呼之欲出。

　　一、存款保险制度的发展及制度样态

　　存款保险制度是一种金融保障制度，是指由符合条件的各类存款性金融机构集中起来建立一个保险机构，各存款机构作为投保人按一定存款比例向其缴纳保险费，建立存款保险准备金，当成员机构发生经营危机或面临破产倒闭时，存款保险机构向其提供财务救助或直接向存款人支付部分或全部存款，从而保护存款人利益，维护银行信用，稳定金融秩序的一种制度。

　　中国的金融机构以国家信用为担保，把钱放在银行里是一种安全系数较高的选择。长期以来，我国实际实行隐性存款保险制度，在经营不善的金融机构退出市场的过程中，往往是由中央银行和地方政府承担个人债务清偿的责任。而显性存款保险制度，对中国来说则是一个新生事物。

　　存款保险制度的实施在国外发达国家已有近百年的历史，1934年1月1日美国实施了联邦存款保险制度，随后世界各国纷纷效仿。根据国际存款保险协会的信息显示，截至2011年3月底，有111个国家(包括64家会员国家)已经建立存款保险制度，42个国家正在筹备或研究建立存款保险制度。存款保险制度已成为各国政府保护金融消费者权益的重要渠道，是各国金融机构退出的制度保障，也成为各国金融稳定一项重要举措。

　　这些已经成立存款保险制度的国家主要有三种组织形式：由政府出面建立，如美国、英国、加拿大;由政府与银行界共同建立，如日本、比利时、荷兰;在政府支持下由银行同业联合建立，如德国。而存款保险的方式有：强制保险，如英国、日本及加拿大;自愿保险，如法国和德国;强制与自愿相结合保险，如美国。这些国家在建立了国家层面上的存款保险制度后，无论发达国家还是发展中国家，强制要求所有存款机构全部加入保险体系的越来越多，并成为主流形式。

　　二、存款保险制度加速推进的宏观环境

　　事实上，自1993年底《国务院关于金融体制改革的决定》提出建立存款保险基金起，中国存款保险制度已酝酿了20年。2012年底发布的《金融业发展和改革“十二五”规划》已明确指出，“十二五”期间中国要建立健全存款保险制度。此次三中全会的《决定》更是表明了高层力推存款保险制度的决心。存款保险制度的加速推进是宏观经济环境的大势所趋，也是利率市场化等金融体制改革的基础前提。

　　对于中国的利率市场化改革而言，最具标志性的事件是2013年7月20日，央行全面放开人民币贷款利率管制，这是2013年以来，在金融领域推出的最为重大的改革举措。而中国进一步推进利率市场化改革的最后关键是放开存款利率管制。从国际上的成功经验看，放开存款利率管制是利率市场化改革进程中最为关键、风险最大的阶段，需要根据各项基础条件的成熟程度分步实施、有序推进。因为，在利率管制时代，央行对商业银行的存款、贷款利率均进行管制，银行可以因为管制利率条件下产生的利差获取利润。但放开对存款利率的管制后，这种情况会发生变化。目前，中国商业银行同质化比较严重，利率市场化容易导致存款利率增速快于贷款利率增速，造成利差缩小，从而使经营压力比较大的银行更倾向于进入风险高的区域。一旦风险管理不善，将形成破产。这里就需要考虑金融机构的退出问题，以保证金融市场的稳定发展。

　　而对于行进中的中国金融体制改革来说，金融市场的退出机制远未达到完善的程度，除了我国金融机构退出的立法体系尚待完善之外，最为突出的是我国商业银行的显性存款保险制度尚待建设。由于我国金融市场显性存款保险制度的缺乏，人民银行处置危机金融机构后需用大手笔资金进行“埋单”。同时，在处置危机金融机构过程中，人民银行是处置问题金融机构的组织清算者，但在运用再贷款清偿债务后，又成为问题金融机构的最大债权人，两种法律角色合二为一，产生了角色混淆的现象。金融市场退出机制的尚不完善成为我国利率市场化的主要障碍，因此，存款保险制度等基础性金融制度的建设迫在眉睫。

　　三、存款保险制度的模式选择及制度设计

　　存款保险制度的破冰指日可待，选择模式却是制度设计的关键。目前国外的存款保险制度有三种模式：第一种是“付款箱”，存款保险机构主要负责对受保存款的赔付，如英国、澳大利亚等;第二种是“损失最小型”，存款保险机构积极参与处置决策，运用一整套风险处置工具和方式，实现处置成本的最小化，如法国、日本、俄罗斯等;第三种是“风险最小型”，存款保险机构拥有广泛的风险控制职能，在进行风险处置外，还拥有补充监管的权力，通过采取早期纠正等措施，积极防范和化解风险，如美国、韩国和中国台湾地区等。

　　对于中国的存款保险制度该采取何种模式，央行并没有给予明确的信息。借鉴西方发达国家的成功经验，根据我国金融市场的实际情况，我国的存款保险制度应从机构性质、保险标的范围、费率等方面给予充分细致的考虑。首先是由政府出面成立中国存款保险公司，以财政拨款注入资本金，公司成立的首要宗旨是保障金融机构存款人权益，公司不以营利为目的，可进行资产保值增值性经营。其次是保险标的范围以居民人民币存款为主。因为这部分存款代表着大多数存款者的利益，也是商业银行的主要负债业务，对其实行有效保护，能维护公众对我国金融体系的信心。根据试点运营情况，再决定是否将财政存款、企业存款和银行同业存款纳入保险范围。此外，还应当采取差别费率。存款保险费率由存款保险公司拟定，报请有关部门核定。根据各类存款保险机构的风险程度、经营管理水平、资产规模和资产质量的差异，按风险等级划分费率水平。