实施快一年的农业保险条例遭遇了什么

　　我国农业保险眼下正面临一系列复杂问题，亟待探索建立健全多层次财政支持农业保险服务保障体系，以及保监会与央行间的保险监管合作机制。而在建立多层次的巨灾风险保障基金体系的同时，还需尽快出台对专业农险公司以及中介机构的税收优惠政策。

　　曹军新

　　转眼间农业保险试点十年了，《农业保险条例》(下称《条例》)实施也快一年了。今年前三季度，全国产险公司农业保险实现原保险保费收入267.3亿元，同比增长28.6%，占财产险公司业务的比例为5.5%，较上年同期增加了0.5个百分点。目前我国的农业保险的业务规模在世界上仅次于美国，但由于农业保险条例尚存在较多盲点和关系需要厘定，农业保险条例在实施过程中正面临一系列复杂的问题。

　　首先，地方政府、监管部门与保险机构关系未理顺，保险机构在农保市场的主体作用未能有效发挥。由于全国大部分地区，保险监管部门只在省级城市设立派出机构，而在地市及以下未设立派出机构;加之农业保险主要由政府补贴推动，形成政府主导的地方推进农业保险发展的工作机制。地方政府出面组建的协调机构如一些地方成立了类似的推广农业保险委员会，并将省保监局吸收为成员，对保险公司全职监控。这个协调机构代理了政府职能包括维稳功能。如《条例》规定保险公司在拟订属于财政补贴的险种的保险条款和费率时，应充分听取省级政府财政等相关部门意见，但是一些地方政府部门以经济发展水平为由，压减补贴标准，该条款变成政府部门主导保险条款和费率拟订的“依据”。这样，既难以推动保险机构在商业化与政策性上实现平衡，也难以调动保险公司设保和农民参保的积极性。

　　又如在理赔上，政府组建的协调机构如农保推委会充当了公估中介的第三方角色。在保险公司和农民出现较多争议时，农保推委会往往倾向农民。在没有更科学的理赔方法时，农民更相信政府，而不相信保险公司和公估公司。而《条例》对政府具体的农业保险管理职能及其与保险公司、公估公司等市场主体关系缺乏明确界定。

　　其次，农保中介组织培育缺位，理赔到户难以有效落实。据了解，目前农民和保险公司最大争议是受灾程度。一方面，农村点多面广，承保标的小而分散，在客观上给农险查勘定损带来困难，农险的日常理赔面对受灾程度往往会有较大争议;另一方面，农业保险服务体系尚处于空白，农保服务中介组织培育也尚未启动。《条例》虽然对保险机构经营农业保险业务的基层服务网络、从业人员、内控制度、风险分散以及偿付能力等作了粗线条的规定，但县域保险市场长期处于监管真空、市场竞争无序状态，加之《条例》的配套政策尚未出台，导致一些实际无资质的保险机构充斥农业保险队伍，扰乱农业保险市场。

　　其三，税收等相关配套缺位，专业公司处于竞争劣势，农保市场易出现垄断，不利于竞争主体多元化和专业化发展。目前不少地方的农险经营资格竞争，均以保险机构的网点数量、公司实力、信誉和人员以及机构配置为评标指标，结果往往只有大型保险公司才能拿下来。目前上海、安徽均只有一家农险公司垄断农险业务，这非常不利于专业公司在商业保险上与大型商业性保险公司展开公平竞争，加之保监会对安信等专业农险公司农险业务比例不得低于60%的政策，也制约了他们在商业险领域的发展。此外，专业农险公司迄今享受不到税收优惠政策。由于农险市场竞争和农保费率的政府主导等因素，农保产品利润较低，专业保险公司单以微利的农险险种难以生存。

　　其四，尚未启动建立巨灾风险的分散机制，无法有效分散经营风险。据统计，2008年的冰雪灾害给江西林业造成的经济损失达84.8亿元，而2007年至2012年该省林木累计保费仅4.6亿元，只占2008年损失额的5.4%。仅靠简单的政策性农业保险，难以有效分散保险公司经营风险。同时，涉及农业保险的再保险机制也尚未有效建立，对农业保险的再保险的分保模式、分保费率和税收优惠等政策也没有制订和出台。这些都直接影响了保险企业参与农业保险积极性，进一步制约农业保险的可持续发展。

　　面对上述问题和困难，笔者依据在市场调查中的体验与感受，在此提出研究和制定明确地方政府推广农业保险职责权限的指导意见、探索建立保监会与央行间的保险监管合作机制、建立健全多层次财政支持农业保险服务保障体系三点政策建议。

　　在总结各省推广农业保险经验的基础上，现在亟待明确各级地方政府的职责权限，以明确基本运行规则，理顺政府部门与监管部门、保险机构的关系，减少对农险市场正常运行的行政干预，以使已初步形成制度的省份获得进一步完善，尚在制定规则和选择模式过程中的省份加快脚步。

　　鉴于目前保监部门在地县区域设立了分支机构，可借鉴证监部门利用央行机构网络优势建立与央行间的保险监管合作的做法，可考虑采取备忘录形式授予地县区域的央行分支机构一定的保险监管职能，以治理县域保险市场秩序。同时，保监部门加紧研究制定农保公估评价标准，适当降低农保市场准入门槛，积极培育中介服务体系，调整和降低专业保险公司的农险业务比例，帮助实现以险养险;探索农保的分保模式，研究制定分保费率，建立健全农保风险分散的再保险机制;研究制定农业巨灾风险分散机制的运行模式，探索建立灾前防范的跨部门合作机制。

　　农业保险发展尤其需要在财政支持上实行全国“一盘棋”，统筹协调。因此，理应加强中央财政对经济欠发达省份农业保险转移的支付力度，帮助他们提高农业保险补贴标准，调控和平衡各省之间的农险公司盈利空间，建立多层次的巨灾风险保障基金体系，尽快出台专业农险公司、公估和经纪等中介机构的税收优惠政策;采取参照农险财政补贴的办法，对农险再保险公司给予适当财政补贴。