黑龙江农业保险落地难题:地方政府钱荒补贴不起

　　农民想参保，多保，地方财政补贴不起

　　《中国经济周刊》 记者 崔晓林 张璐晶｜黑龙江报道

　　顶着凛冽的寒风，站在哈达彦村村民冯笃全的家门口，能看到远处田地里因去年遭受洪灾后留下的玉米梗。

　　2013年8月，黑龙江遭受了1998年以来的最大洪水。公开资料显示，此次洪涝灾害造成该省120个县(市、区、农场分局)、543.9万人受灾，农作物受灾面积2618.4万亩，直接经济损失超过150亿元。冯笃全所在的黑河市孙吴县沿江满达乡哈达彦村，就是其中之一。

　　冯笃全告诉《中国经济周刊》，家里的120亩耕地都投了保，去年遭灾后，保险公司赔了他5000多元，但自己每亩只交了3元钱的保费，“不解渴”。今年他想“多投点儿，国家也多给点儿，这样，再有了灾，保险公司可以多赔点儿”。

　　从原本对农业保险的不了解、积极性不高，到大灾后看到实惠，然后对农业保险产生了迫切的需求，据了解，在黑龙江农村，有这样想法的村民很多，但是，他们的愿望似乎很难实现。

　　农民：我要参保，我要多保

　　2月20日，结束了在县里的畜牧业工作会议，孙吴县副县长贺玉斌匆匆赶来接受《中国经济周刊》记者的采访。

　　这位主管农业的副县长被乡亲们亲切地形容为“播种时在田间，丰收时在垄上”，谈起三农问题，如数家珍。

　　省去寒暄，单刀直入，贺玉斌告诉《中国经济周刊》，农业保险是很好的惠民政策，但是目前的问题是，保费太低，县级财政又很困难。

　　《中国经济周刊》从黑龙江省财政厅了解到，目前该省的农业保险采取了三级补贴的方式，即中央财政出40%、省财政出25%、县财政出15%，剩余的20%由农民个人承担。按照每亩保费15元计算，其中，中央财政出6元、省财政出3.75元、县财政拿2.25元，农民出3元，遭灾后每亩的平均保障金额赔付约为148元。

　　不过按照贺玉斌的计算，这148元其实远远低于农民每亩地的成本。以玉米为例，1公顷（15亩）玉米的成本，包括种子、化肥、机械、人工等大约是6000元到7000元，平均每亩成本约400到500元。148元的赔付，只是杯水车薪，“不过有了总比没有强，至少为农民来年的再生产做了准备。”贺玉斌说。

　　据贺玉斌介绍，孙吴县是黑龙江省级贫困县，近年来农民人均收入增速较快，2013年达到人均8000多元。人均耕地面积多（约30亩），但北部地区自然条件恶劣，农民靠种地的收入徘徊不前，因灾致贫、因病致贫的大有人在，之所以去年大灾之年老百姓还比较稳定，农业保险在其中起了很大的作用。

　　《中国经济周刊》记者了解到，2013年洪灾后，农业保险及时赔付的情况一目了然地贴在村镇的公示墙上，直接导致2014年当地农民的参保意愿有了大幅提升。

　　中国保监会黑龙江监督管理局（下称“黑龙江保监局”）人身保险监管处处长兼农险办主任唐洪涛，给《中国经济周刊》记者讲述了一个生动的例子。以前民众对于保险公司不了解、有误解，2013年灾后去基层考察，一户农民告诉他，灾后接待了一拨儿又一拨儿的人，给钱的只有保险公司，现在，保险公司深受群众欢迎。

　　王跃龙，孙吴县哈巴现代玉米农机合作社理事长。他告诉《中国经济周刊》，合作社成立于2011年，从种植合作社起步， 随着收益增多，加入的农户越来越多，管理的土地多了，农机不够用，县领导提议建立农机合作社。“去年我们用了5个人，4套车就做了1万亩地，干了原来4个村子的农活。”

　　随着合作社的发展，王跃龙的业务范围开始“跨县经营”。但在参保的过程中，遇到了问题：其他县的土地没法买保险。究其原因，按照目前三级财政补贴的方式，由于耕种的是其他县的土地，所以孙吴县的财政不出钱，其他县又因为合作社的外来身份而不予补贴。于是就出现了合作社有需求、保险公司“干瞪眼”的局面。

　　黑龙江省人保财险黑河市分公司总经理李广贵告诉《中国经济周刊》，对于合作社遇到的“跨县经营”模式，保险公司也只有干着急的份儿，没有县级财政的补贴，保险公司也没法给农民上保险。地方财政的窘困局面已经成为制约农业保险发展的瓶颈。

　　县政府：勒紧裤腰带才能保1/3

　　因为县级财政经费有限，“可汤吃饭”，能拿出多少补贴就补多少耕地。“最好的方法就是取消县一级财政的补贴，增加中央和省级财政的补贴比例。”贺玉斌说。

　　据贺玉斌介绍，孙吴县共有176万亩耕地，2013年参保了55万亩，今年保了60万亩，30%多，但这已经是县级财政勒紧裤腰带做出的最大努力。按照现行的补贴标准，60万亩耕地县级财政要拿出135万的资金，如果176万亩耕地全参保，县级财政要拿出396万，这笔钱对于一个省级贫困县来说无疑是个难题。

　　沿江乡党委书记秦英的比喻更为直接，“能不能买保险像入党一样，成功一个保一个，能保都保”，秦英说，如果能解决县级财政困难的问题或取消县级财政补贴，当地每年参保耕地的增长就不是五六万亩，几十万亩都有可能，所有农民都能受益。

　　贺玉斌告诉《中国经济周刊》，在基层的工作中，他总结出推进农业保险的4点建议。

　　一是可以在国家层面给农民更大的实惠，上调保费比例，取消县财政的补贴，降低农民的支出。“比如国家财政出70%、省财政出20%、农民自己出10%，调动县级政府积极性，同时为保证粮食安全打好基础”。

　　二是继续扩大保险覆盖面，比如孙吴县只保了30%多，未来是否可以做到应保尽保，确保粮食主产区保险全覆盖。

　　三是要增加保险品种，目前黑龙江省的农业保险品种只有4种：水稻、玉米、大豆、小麦，这和发展现代农业很不一致。除四大作物外，一些经济作物比如芸豆、药材、沙棘等能否做到应保尽保。

　　四是农业保险也要加强对合作社的支持力度。十八届三中全会明确提出“加快构建新型农业经营体系”、“鼓励农村发展合作经济，扶持发展规模化、专业化、现代化经营，允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社”。从节省成本、提高效益的角度来讲，合作社的抗风险能力都优于农民个体经营，但是在农业保险上，合作社却遇到了具体的问题。

　　业内人士：“两个标准”压制地方政府的投保热情

　　人保财险黑龙江省分公司总经理张伟告诉《中国经济周刊》，现在中国的农业科技发展很快，在优良品种培育、农作物产量控制上已经达到一定的水平，但靠天吃饭的农业也越来越脆弱，要面对自然灾害和极端恶劣天气的挑战。

　　据张伟介绍，在2013年的灾害中，人保财险黑龙江省分公司共受理因灾报案4247件，涉及受灾面积770多万亩，受灾农户13.9万户，分布在13个市地分公司77个县区。公司投入大量人力物力马不停蹄、日以继夜地工作，在不到两个月的时间里，全面完成了灾后农险理赔工作，截至11月10日，因灾害引发的农险赔案已全部结案，共向受灾农户赔款5.7亿元。在出险面积比上年成倍增加的情况下，公司在大灾之年理赔案件处理时间较上年提前35天，再一次创造了保险行业的历史纪录。

　　唐洪涛告诉《中国经济周刊》，目前在黑龙江省已经有5家公司具备农业保险经营资格，但真正在种植业和养殖业上有开办经验的只有中国人保财险和阳光农业相互保险公司。

　　唐洪涛表示，虽然黑龙江省农业保险成绩显著、潜力巨大，但是也存在着一些不容忽视的问题。

　　首先是覆盖面还需要进一步扩大。2013年黑龙江省种植业保险承保面积突破1亿亩，纵向比取得了较大成绩，垦区内（黑龙江垦区为我国最大的国有农场群，耕地面积3600多万亩）实现了应保尽保，但垦区外承保覆盖率不足40%～50%。

　　其次是黑龙江省农业保险整体风险保障水平不高，垦区内外差异明显。一位不方便透露姓名的业内人士告诉《中国经济周刊》：“一个黑龙江，为什么垦区内和垦区外要实行两个标准，垦区内中央补65%，垦区外中央补40%，从根本上压制了地方政府、县级财政的投保热情。”

　　据悉，垦区外四大作物保额分别为每亩价格水稻200元、玉米145元、大豆120元、小麦125元，只达到直接物化成本的20%～40%。而垦区内实行分档选择投保，提供不同标准的风险保障，2013年四大作物每亩保额为：水稻最低590元、最高820元，玉米最低390元、最高490元，大豆340元、小麦325元。垦区内保额最低档是地方保额的2.6倍多，最高档基本达到作物直接物化成本。2013年洪灾中垦区内高保障优势凸显，宝泉岭管局290农场绝产作物亩均赔款439元。邻近的绥滨县绝产作物亩均赔款194元，只能解决种子和化肥钱，差异十分明显，具体的解决办法还要中央拿主意。

　　省政府：急需国家降低或取消县级保费补贴

　　黑龙江保监局提供给《中国经济周刊》的资料中显示，2013年，黑龙江省种植业保险累计接到洪灾报案1.56万件，赔款总额27.16亿元，为黑龙江省历史最高，也是我国农业保险最大的一次灾害赔付，为稳定粮食生产安全、安抚民心起到了重大作用。

　　黑龙江省财政厅国际金融处处长于小菲告诉《中国经济周刊》，黑龙江作为全国的“大粮仓”，在确保国家粮食供给和储备安全方面发挥着重要作用。从2008年起黑龙江省参加了中央财政农业保险保费补贴试点工作，主要参保了玉米、大豆、小麦、水稻等4类种植业品种和能繁母猪、奶牛等两类养殖业品种。

　　据于小菲介绍，从2008年到2013年6年来，农业保险已经在黑龙江省13个地市、65个县、3个省直农场开展，实现了县级以上全覆盖。6年间，各级财政保费补贴达29亿元（其中中央财政14.66亿元、省财政9.04亿元、县级财政5.48亿元），农户负担6.36亿元，有力维护了该省粮食生产安全和农民收入稳定，为该省乃至全国粮食安全做出了积极贡献。

　　据于小菲介绍，农业保险的拨款流程，按照中央要求，省里每年3月份要报当年的保险预算规模。“基本上我们的财政对这个是敞口的，下面报多少我们承担多少，从来没有说砍掉一块，中央和省级这两级都是敞口的。”于小菲说。

　　针对《中国经济周刊》了解到的农民参保难题，于小菲坦言，黑龙江省有国家级产粮大县66个（含8个市辖区），比例和范围很大；这些县绝大多数以农业为主要产业，大都财力困难，是财政穷县、财力弱县。尤其是实施《黑龙江省“两大平原”现代农业综合配套改革试验实施方案》（下称“两大平原”综合改革）后，农田水利基础设施建设和补贴资金需求较大，财力更为紧张，多数县市因为农业保险补贴资金落实困难，一定程度上导致保险规模难以扩大。

　　根据黑龙江省财政厅的数据显示，按2012年统计数据，4种作物播种面积2亿亩计算，占黑龙江省耕地面积的38%。如果未来实现2亿亩面积全覆盖，省级财政需出资7.5亿元。一位不方便透露姓名的官员表示，按照目前黑龙江的财力，如果再取消县级财政补贴，省级财政对2亿亩耕地全覆盖是吃不消的。具体来说，去年黑龙江省财政收入1700多亿，支出了3000多亿，主要靠国家转移支付，目前“两大平原”综合改革后对农田水利的建设压力也很大，“政策虽好，但财力有限，希望可以获得中央财政更大的支持。”上述官员表示。

　　“急需国家能够尽快按照中央1号文件，尽快降低或取消产粮大县农业保险的保费补贴。”于小菲说。

　　2014年中央1号文件明确提出：“提高中央、省级财政对主要粮食作物保险的保费补贴比例，逐步减少或取消产粮大县县级保费补贴，不断提高稻谷、小麦、玉米三大粮食品种保险的覆盖面和风险保障水平，扩大畜产品及森林保险范围和覆盖区域，鼓励开展多种形式的互助合作保险和加快建立财政支持的农业保险大灾风险分散机制”等政策要求。

　　对此，贺玉斌显得更为着急，“上面定下的好的精神政策，老百姓都知道了、县一级也知道了，然后就没声儿了，有的三年五年还没落地，富民惠农的政策希望政府尽快落实下来。”

　　对于农民反映的保费过低的问题，于小菲表示，农业保险保障水平亟待提高，目前的保险金额和费率仍然执行2008年确定的水平，每亩保费15元，平均保障金额148元，只达到实际物化成本的35%左右。为此，省财政厅正在与省农业保险联席会议成员单位积极研究提高农业保险保障程度的问题。

　　据悉，黑龙江省政府为了更好地开展农业保险，专门建立了农业保险联席会议制度，组成单位为省农委、财政厅、保监局、畜牧局、金融办、气象局和两家保险公司等相关部门，办公室设在省农委，成员单位按照各自职能分工，共同负责推动农业保险工作。目前农业保险工作领导小组正在筹划之中。

　　2月19日，《中国经济周刊》记者来到黑龙江省农委欲对农业保险的相关情况进行采访，农委有关工作人员表示，此项工作由农委下属的黑龙江省农村合作经济经营管理总站（下称“省农经总站”）负责，建议记者前往采访。省农经总站的工作人员则以领导不在、负责同事家中有事等理由将记者支回农委。

　　2月21日，农委有关工作人员电话回复称“不能接受采访”。对农业基本面、垦区面积、去年遭灾情况等，农委没有掌握，建议记者去问水利部门、统计部门；惠农政策也不属于农委，对于农业保险这块，农委只能是去协助相关部门，谈不清楚，谈不透。

　　截至发稿时，记者获悉，黑龙江省委、省政府对农业保险给予高度重视，已经成立由省委副书记陈润儿任组长、副省长吕维峰任副组长、27个厅局部门以及涉农银行、保险公司任成员的农村工作领导小组；正在研究确定黑龙江农村改革的基本思路和政策措施；同时，正在紧锣密鼓地研究制定包括农业保险在内的农村金融改革创新的一系列办法和方案。

　　一位不愿意透露姓名的当地官员表示，“农业保险涉及的政策很多，管理环节很复杂，资金是一方面的，但这个系统工程也不是拿钱就了事儿，如何让农业保险惠及更多的农民，是农业保险下一步要面临的课题。”

　　哪些农产品(7.93, 0.01, 0.13%)可以参保

　　玉米、大豆、小麦、水稻；能繁母猪、奶牛。

　　三级补贴

　　中央财政出40%、省财政出25%、县财政出15%，农民个人出20%。

　　按照每亩保费15元计算，中央财政出6元、省财政出3.75元、县财政拿2.25元，农民出3元，遭灾后每亩的平均保障金额赔付约为148元。

　　一位农业副县长的四条建议

　　上调保费比例，取消县财政补贴，降低农民支出。

　　继续扩大保险覆盖面，未来做到应保尽保。

　　增加保险品种。

　　加强对合作社的支持力度。