赋予农民更充分的财产权利

　　秘鲁经济学家德·索托在《资本的秘密》一书中揭示，发展中国家贫穷的重要原因是没能把资产转化成为资本，缺乏财产权的表达机制。我国“三农”问题的一个重要根源就是农民缺乏财产权，既缺乏与城镇居民平等的财产权，又缺乏农村集体产权在市场化和城市化进程中的法律表述机制。

　　制约我国“三农”发展的两个最基本的体制因素，一是农村集体所有制，二是城乡二元结构。农村集体所有制最大的问题是财产权利归属不清晰，城乡二元结构的最大问题是公民权利不平等。在工业化、市场化、城镇化进程中，上述两个体制因素所蕴涵的矛盾和问题日益突出。在改革进程中，农民对集体资产的财产权利问题既有产权不清晰问题，也有城乡产权地位不平等问题，还有财产权利法律保护不力的问题。解决“三农”问题有两个最基本的方面，一是要改革农村集体所有制，推进和深化农村集体产权制度改革，赋予农民充分的财产权利;二是要破除城乡二元结构，推进城乡一体化，赋予农民平等的公民权利。

　　损害和制约农民集体财产权利实现的主要因素

　　农村集体产权制度改革是将传统的“共同共有”的集体产权改革为“按份共有”，其基本方向是“资产变股权、农民当股东”。以股份合作制的方式推进农村集体产权制度改革，是赋予农民对集体资产拥有财产权利最有效的方式。

　　全面认识农民对集体资产的财产权利存在的问题，不能仅从农经部门掌握的账面集体资产数额去理解，也不能仅仅从已完成农村集体产权改革的乡村去理解，我们必须从更广泛的视野和范围全面认识农民集体财产权利面临的问题。农民集体财产权利是农民对全部集体所有的资产拥有的财产权利。损害和制约农民集体财产权利实现的主要因素有以下几个大的方面：

　　一是农村集体产权改革的滞后性。传统的农村集体产权具有共同共有以及社区封闭的特性，随着改革的不断推进，传统农村集体产权制度与市场化、城镇化发展产生了明显的冲突，但相应的农村集体产权制度改革又明显滞后，这种滞后性既体现在广大中西部农村地区集体产权制度改革至今未能全面启动，还体现在已经启动集体产权制度改革的地区因为种种因素的制约而未能全面深化，存在一系列集体产权改革不到位、不深入、不全面等问题。从总体上看，我国农村集体产权制度改革远远滞后于市场化、城镇化发展的现实需要，滞后于广大农民对财产权的现实要求。

　　二是传统工业化、城镇化发展模式的掠夺性。传统工业化、城镇化模式是在农村集体产权归属不明的条件下推进的，其突出特点是对农村集体资产的大量侵占，造成了农村集体资产的惊人流失。

　　三是乡村治理机制的不适应性。改革以来，乡村治理机制虽然发生了很大的变化，但与农民群众对集体财产权利的诉求来看仍然存在许多不适应性。在未启动农村集体产权制度改革的乡村，集体产权归属不清晰，国有资产与集体资产界限不明，许多乡村干部将集体资产视为国有资产随意支配，集体经济沦为“干部经济”比较普遍，集体资产几乎完全在乡村干部的支配之下。在已经开展农村集体经济产权改革的乡村，农民对集体资产的产权开始明晰，但也存在不少深层次问题。总体上说，乡村治理体制并没有随着集体产权制度改革的需要而进行相应的改革。

　　赋予和保障农民对集体资产的财产权重在深化改革

　　赋予和保障农民对集体资产的财产权利，是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。我们考察分析农民对集体资产的财产权利，不能只局限于农民对集体资产中的一部分的占有、收益等权利。我们的视角是，农民必须对包括承包地(耕地、林地、草地等)、宅基地、集体建设用地、账面集体资产等在内的全部集体所有制资产拥有财产权利。这就需要我们从推进国家治理现代化的高度，全面深化农村集体产权制度改革，加快推进以财产权利为重点的现代国家制度建设。

　　一是赋予和保障农民对集体资产的占有权、收益权。(1)农民对承包地的占有权、收益权得到了法律的确认，但法律保障不力。目前对农民承包地占有权、收益权的侵害主要有三个方面的挑战：一是传统城镇化中的征地模式通过强行征地和土地国有化，损害农民对承包地的占有权和收益权;二是地方政府以政绩为导向的土地流转，侵占了农民对承包地的占有权、收益权。三是承包期限问题。比如耕地承包期如何从30年不变到长久不变，至今未能明确定论，农民对承包地的占有权、收益权面临新的不确定性。(2)农民对宅基地的占有权得到了法律的确认，但没有赋予农民对宅基地的收益权。在宅基地财产权问题上，既存在赋权不足的问题，又存在护权不力的问题。宅基地应当有序进入市场，必须进一步深化宅基地制度改革，通过修改法律，既赋予农民对宅基地的收益权，又赋予农民对宅基地的转让权。在赋予农民合法获得宅基地及其住房收益权后，可以开征宅基地及其住房收益相关税收。(3)农民对宅基地以外的集体建设用地的占有权、收益权不明。《物权法》规定的建设用地使用权人对建设用地享有占有、使用和收益的权益，但这只限于国有建设用地，而对农村集体建设用地则没有赋权。十八届三中全会明确提出建立城乡统一的建设用地市场，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。落实这一政策突破，需要更具体的政策规定和立法保障。除宅基地以外的农村集体建设用地，不太便于让农户分散占有，但可以通过确权改革，健全收益分配机制，明确农民股权和收益权。(4)农民对集体经济组织账面资产的占有权、收益权存在不同的情况。对这种情况，关键是在启动和推进农村集体经济组织产权制度改革，明确农民对集体经济组织账面资产的占有权、收益权。

　　二是赋予和保障农民对集体资产的有偿退出权和继承权。(1)农民对承包地的有偿退出权和继承权问题。《土地承包法》规定承包方迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方，承包方不交回的，发包方可以收回。这条规定限制和剥夺了农民对承包地的有偿退出权。应当尽快修改或废止上述规定，建立承包地有偿退出市场机制，明确农民可以带着集体资产进入城市，走保障农民财产权利的新型城镇化道路。(2)农民对宅基地的有偿退出权和继承权问题。应当修改《物权法》，赋予农民对宅基地的收益权和转让权，允许宅基地进入市场自由流转。在市场化和城镇化进程中，要转变观念，加快宅基地的专门立法，赋予和保障农民对宅基地的完整物权。(3)农民对集体经济组织账面资产的有偿退出权和继承权问题。在没有开展农村集体经济组织产权制度改革的地区，农民无所谓有偿退出权和继承权。在已经开展农村集体经济组织产权制度改革的地区，在股权管理上，大多数地方不准退股，但可以在内部转让股权;有的地方固化股权，实行“生不增、死不减、入不增、出不减”，赋予了农民对股权的继承权，有的地方实行股权的“生增死减”，等。从全国来说，至今没有统一规范的股权管理办法。应当根据形势发展的需要，制定出台全国统一的农村集体经济组织股权管理办法，明确赋予农民对集体股权的有偿退出权和继承权。

　　三是赋予和保障农民对集体资产的抵押、担保权。(1)农民对承包地的抵押、担保权问题。中央赋予承包经营权抵押、担保权能后，需要相关的具体政策和基础制度跟进才能实现目标。首先是要对承包经营权进行确权登记颁证;其次是要改革农村金融体制，特别是要借鉴东亚综合农协的成功经验，积极稳妥发展农民合作金融，创新适应农村特点和实际的承包经营权抵押、担保方式。(2)农民对宅基地的抵押、担保权问题。从城镇化发展的形势来看，我们需要对宅基地制度进行重大改革和突破，这种改革与突破需要吸收各地试点和自发探索的经验做法，总的趋势是赋予农民对宅基地完整的用益物权，允许宅基地进入市场流转，使宅基地与宅基地上的住房名正言顺地成为农民的合法财产。(3)农民对集体资产股权的抵押、担保权问题。实现集体资产股权的抵押、担保权，重在创新金融体制机制。解决集体资产股权的抵押、担保问题，需要区分集体股与个人股，同时要区分商业银行与农民合作银行。集体股相对来说资产数量较大，如果集体经济组织具有较好的经营绩效，商业银行应当改变现行的抵押贷款方式，降低对集体股进行融资的门槛;个人股相对来说资产数量较小，商业银行可能认为其抵押融资的风险较大而不会轻易接纳个人股抵押融资。实现集体资产股权抵押、担保的另一条可行路径，就是发展农民信用合作组织，在农村内部开展集体资产股权的抵押、担保，这可能是一条成本和风险相对较小的路径。发展农村信用合作组织必须根据农村和农民的特点和实际情况，不必照搬商业银行的经办模式，但可以借鉴商业银行成熟的管理方式。这些都需要通过试点进行探索和总结。