中药提取物监管的法律思考

【天地网讯】中药提取行业现状
目前的立法状况
    随着医药经济的不断发展和深化，传统医药发挥的作用越来越大。由于化学药物毒副作用大，易产生抗药性，纯化合物新药研发难度较大、周期漫长、费用高昂，因而中药提取物(对净药材或炮制品经浸出、澄清、过滤、蒸发等方法提取、纯化而制成的供中成药生产的原料)凭借其得天独厚的优势应运而生，并逐渐迸发出巨大的潜力，出口比例一度超过中药材和中药饮片。但目前中药提取物从研发、生产到流通等各个环节，在法律层面上仍缺乏必要的规范。中药提取产品品种多、规格杂、缺乏国家标准或行业标准，生产企业参差不齐、流通秩序混乱等问题一直成为制约中药提取行业发展的瓶颈，亟需法律予以规范。
中药提取行业现状
    中药提取物是融合现代制药新技术的新型中药产品，它是通过对净药材或炮制品经浸出、澄清、过滤、蒸发等方法提取、纯化而制成的供中成药生产的原料产品，具有广阔的市场空间，在药品、食品、保健品、化妆品等诸多领域都被广泛应用，因而带动了一大批相关产业。目前，市场上与之关联的还有植物化工企业(简称植化企业)、中药提取纯化企业(简称提纯企业)、中药萃取企业、植物提取企业等。按照生产方式，大致可以分为以下五类：一是传统出口提取物生产企业。通过从天然植物中提取有效成分，向食品、化妆品等行业提供原料。二是中药生产企业设立的提取车间。中药生产企业因自身生产需要，专门设立中药提取车间，此类企业都经过GMP认证，生产较为规范。三是专门从事中药提取的生产企业。经过GMP认证的专业提取企业，凭借其行业优势，专门承接各种委托加工合同，为药品生产企业提供中药制剂原料。四是食品、保健品、化妆品生产企业设立的中药提取车间。五是植物提取综合企业。这类企业综合了传统植物提取和中药提取两种产业，绝大部分是从食品加工企业转型而来。由于大部分中药来源于天然植物，所以这些企业对外以纯天然植物提取为名规避监管，实际却从事中药提取加工及中药前处理。有的企业以已办理《卫生许可证》，加工食品原料为幌子，掩盖其中药提取行为。此类企业是目前监管的核心和重点。
目前的立法状况
    对于中药提取物的定位和定性，《药品管理法》及其《实施条例》中都没有明确规定，有人认为应将中药提取物归结到药品概念中的“原料药”范畴，但笔者认为，《药品管理法》中所说的“原料药”专指化学原料药，并不包括中药制剂药用原料。
    一、中药提取物应按药品进行监管。《中国药品通用名称命名原则》中规定，“中药提取物系指净药材或炮制品经适宜的方法提取、纯化制成的供中成药生产的原料。①中药提取物的名称一般以中药材名称加提取物构成。②已提纯至某一类成分的应以药材名加成分类别命名，必要时可以加副名。”《药品注册管理办法》第四十五条规定：“国家食品药品监管局对下列申请可以实行特殊审批：(一)未在国内上市销售的从植物、动物、矿物等物质中提取的有效成分及其制剂，新发现的药材及其制剂；……符合前款规定的药品，申请人在药品注册过程中可以提出特殊审批的申请，由国家食品药品监督管理局药品审评中心组织专家会议讨论确定是否实行特殊审批。特殊审批的具体办法另行制定。”《中药注册管理补充规定》第五条规定：“中药复方制剂应在中医药理论指导下组方，其处方组成包括中药饮片(药材)、提取物、有效部位及有效成分……中药提取物应建立可控的质量标准，并附于制剂质量标准之后。”
    通过以上法规文件可知，中药提取物就是对中药材或炮制品经过提取、浓缩、纯化等工[FS:PAGE]艺而制成的药用原料，属于药品组成部分，应当按照国家关于药品监管的相关规定进行管理。
    二、未在国内上市销售的药用提取物属于新药。《关于推进实施〈药物非临床研究质量管理规范〉的通知》(国食药监安[2006]587号)中指出，“为进一步推进药物非临床研究实施GLP，从源头上提高药物研究水平，保证药物研究质量，经研究决定，自2007年1月1日起，未在国内上市销售的化学原料药及其制剂、生物制品；未在国内上市销售的从植物、动物、矿物等物质中提取的有效成分、有效部位及其制剂和从中药、天然药物中提取的有效成分及其制剂；中药注射剂的新药非临床安全性评价研究必须在经过GLP认证，符合GLP要求的实验室进行。否则，其药品注册申请将不予受理。2007年1月以前已开展的上述药物的非临床安全性评价研究，其药品注册申请资料可予以受理。”这说明国家已对《药品管理法实施条例》中“新药，是指未曾在中国境内上市销售的药品”的概念进行了延伸，还应包括未在国内上市销售的从植物、动物、矿物等物质中提取的有效成分、有效部位及其制剂和从中药、天然药物中提取的有效成分及其制剂，即中药提取物。
    三、中药提取物委托生产加工必须符合法律要求。国家局2003年3月16日发布的《关于加强中药前处理和提取监督管理工作的通知》中指出，“一、中药前处理和提取是中药生产的重要工序，也是保证中成药质量的关键环节。各中药生产企业在GMP改造过程中，应根据生产工艺要求，合理设置中药前处理和提取车间……四、各省、自治区、直辖市药品监管局应按照《药品管理法》的有关规定，加强中药提取的监督管理，凡未纳入国家药品标准管理的中药提取物生产企业，不得单独发给《药品生产许可证》。五、经所在省、自治区、直辖市药品监管局批准，企业可以委托其他已取得药品GMP证书的中药企业进行中药提取加工。委托方应制定提取物的含量测定或指纹图谱等可控的质量标准，并提供必要的技术文件。委托加工期间，委托方应派质量技术人员进行生产全过程的质量监控和技术指导，以保证中药提取物和最终成品的质量。同时，委托方应保留中药提取的批生产记录原件，以保证最终成品的质量具有可追溯性。药品质量的法律责任由委托方承担。”这说明中药提取物的生产加工必须符合《药品管理法》及《药品生产质量管理规范》的要求。
    四、部分中药提取物已纳入国家标准化管理。目前，已有部分中药提取物获得了国家药品批准文号，标志着中药提取行业规范化发展已迈出了可喜的一步。但仍有大部分中药提取物在标准之外徘徊，如贯叶连翘提取物、红豆杉提取物、绞股蓝提取物等都是一些热点提取品种，因缺乏标准规制，生产和流通很不规范，难以得到长足发展，同时也为监管工作带来不便。
立法建议
    通过上述分析可以看出，中药提取作为中药生产的重要工序，是确保中药制剂质量的必要环节；中药提取物作为中药制剂的药用原料，还需尽快制定标准、加强管理，使其逐步与国际接轨，让传统医药彻底冲破贸易壁垒，走出国门。为此，笔者建议：
    一、在药品概念中对中药提取物予以明确。建议《药品管理法》再次修订时，将中药提取物包含在药品这一概念的外延中。
    二、对中药提取物实行标准化管理。建议对中药提取物的生产加工应实行强制申报注册制，凡是从植物、动物、矿物等物质中提取有效成分、有效部位及其制剂和从中药、天然药物中提取有效成分的，必须依法取得国家药品批准文号，否则一律按《药品管理法》第四十八条第三款第(二)项“依照本法必须批准而未经批准生产、进口，或者依照本法必须检验而未经检验即[FS:PAGE]销售的”的规定，按生产假药予以处罚。同时，由国家局制定《中药提取生产质量管理规范》，建立规范的生产质量控制体系，所有中药提取企业，必须在依法取得《药品生产许可证》的基础上通过《中药提取生产质量管理规范》质量体系认证。凡未通过认证的企业，按照《药品管理法》第七十三条关于无证生产的规定处罚。
    三、无论是从事中药提取的专营企业或兼营企业，只要从植物、动物、矿物等物质中提取有效成分、有效部位及其制剂和从中药、天然药物中提取有效成分的，都应按照中药提取企业对待，符合相应管理要求。
    四、食品、保健品、化妆品企业设立的提取车间，必须通过《中药提取生产质量管理规范》质量体系认证，否则不得从事生产加工。
    五、从事中药提取物销售活动的经营企业，必须依法取得《药品经营许可证》，否则按无证经营药品查处。经营企业不得经营未通过《中药提取生产质量管理规范》质量体系认证企业的产品；不得经营未取得批准文号的中药提取物，否则，按销售假药论处。
    六、产品通关时，中药提取物批准文号和《中药提取生产质量管理规范》质量体系认证标志应作为重要报关依据；否则不得出口。