我国应尽快建立存款保险制度

　　国内经济增长步入中速阶段，银行不良贷款呈回升之势，金融机构面临更多更复杂的风险，需要尽快完善国家金融安全网。建议利用目前这个较为有利的时间窗口，尽快推出存款保险制度，避免因未来内外环境不确定性而可能增加制度出台的成本和风险。

　　2007年1月5日，江西省抚州市振兴、复兴、银鹰和中心社营业部4家法人城市信用社(简称“抚州四社”)同时被公告撤销。抚州四社进入市场退出后，虽然在存款收购、资产处置、员工安置等方面进展顺利，但时过7年仍未进行最终清算，退市工作尚未全面结束。下面结合这一案例，从几个方面论证我国有必要尽快建立存款保险制度。

　　早期纠正机制：

　　或许不会市场退出

　　(一)抚州四社的风险积累。抚州四社先后组建于1987年4月至1992年11月，注册资本仅783万元，其风险问题有较长时期的逐渐累积。上世纪九十年代初期之前稳健经营，效益良好。九十年代中期后，由于法人治理结构极不合理、无资本盲目扩张、违规经营、管理混乱、有效监管不足等原因，风险逐渐累积，亏损不断加大，流动性严重不足，靠违规高息揽储维持运转，最终造成严重资不抵债。至2006年8月底，不良贷款率高达73.5%，实际亏损6.89亿元，资不抵债6.7亿元。如果当时我国建立了存款保险制度，对抚州四社风险问题就可尽早启动纠正机制，及时控制和消除风险，不至于使风险问题越来越大而最终从市场退出，即使市场退出也会有更优的处置方案。

　　(二)存款保险的早期纠正机制。目前世界各国存款保险主要有付款箱、损失最小化、风险最小化三类职能模式。本轮金融危机已验证“付款箱”模式是不成功的，而早期纠正机制(早期发现和及时纠正)是风险最小化的关键。早期纠正是存款保险制度有效运行的重要基础，也是对现有监管必要和有益的补充。存款保险机构作为银行倒闭的最大利益相关方，具备内在动力强化对银行风险的早期识别和预警，及时采取有针对性的纠正措施防范风险累积，尽量做到“早发现”和“早处置”。国际存款保险协会(IADI)发布的《存款保险制度的早期发现和及时纠正一般指引》认为，对问题银行风险的早期发现和及时纠正，可以对监管机构形成一定压力，防止或减少监管宽容，促进监管质量和效率提升。本轮金融危机后，越来越多的国家赋予了存款保险的早期纠正职能。

　　银行市场退出：

　　应有最优处置方式

　　(一)用再贷款收购个人合法债权效率低且难防挤兑。为积极稳妥做好抚州四社市场退出工作，政府从23个部门抽调300余名工作人员，组成撤销、甄别确认、清算、宣传咨询、员工安置、维稳及案件6个工作小组全面开展工作。人民银行发放风险处置再贷款16.15亿元，收购8万多户个人合法债权。虽然通过创新收购办法提高工作效率，半年时间就基本完成个人合法债权收购，但与存款保险制度的收购与承接等处置方法相比明显效率低下，而且在抚州四社市场退出初期还曾引发附近部分农村信用社存款挤兑现象。

　　(二)存款保险处置风险主要方式。银行机构陷入经营困境特别是在濒临倒闭之前，首先是要采取各种办法努力自救，如筹集资金增强支付能力、清收资产提高资产流动性、剥离不良资产和补充资本金、降低薪酬和裁减冗员等，甚至采取兼并重组等方式，这种自救行为实施越早效果越好。一旦自救失败就需由存款保险进行处置。存款保险机构可以根据具体情况，采取收购与承接、过桥银行、直接赔付、经营中救助等处置方式。特别是收购与承接方式快速高效，可实现最大限度的资产负债转移，有利于保护存款人利益和维持业务连续性，有利于防止存款挤兑和节约处置成本，因而在国际实践中被广泛使用。美国在本轮金融危机中先后倒闭近500家银行，联邦存款保险公司(PDIC)采取的处置方式中，收购与承接占94.6%，直接赔付仅占3.2%，且没有发生存款挤兑现象。

　　金融风险处置：

　　不能用纳税人的钱

　　(一)现行金融风险处置机制只是一个过渡性安排。抚州四社市场退出，主要是依据《金融机构撤销条例》、人民银行等四部委《个人债权及客户证券交易结算资金收购意见》、《中华人民共和国企业破产法》等法律法规组织实施的。其中：个人合法债权(均为储蓄本息)全额收购，收购资金主要由人民银行再贷款垫付;对公债权(含企业存款)不予收购，只参与破产清偿。过去我国对问题银行救助和处置主要是依靠中央银行再贷款，这些再贷款最终不能由纳税人的钱去偿付，否则对银行机构和纳税人来说都是不公平的，同时也会助长金融机构道德风险，削弱公众金融风险意识。因此，现行银行风险处置机制只能是一个过渡性安排。

　　(二)存款保险基金是银行风险共担的市场化机制。存款保险基金是由众多投保金融机构互助共济建立、用来赔付存款人和处置问题金融机构的资金，体现了金融同业风险共担的市场化运作机制。国际存款保险协会(IADI)和巴塞尔银行监管委员会(BCBS)联合公布的《有效存款保险制度核心原则》强调：“鉴于要保机构及其存户可受惠于存款保险机制，故不论采用事前积累或事后摊派或混合制时，存款保险之成本应由要保机构负担。”为此，存款保险基金应主要由投保机构缴纳的保费构成，其他还包括清算资产受偿、存放央行利息、购买国债收益等。基金投资应以安全性为首要原则。

　　风险处置平台：

　　应该由谁来搭建

　　(一)漫长的处置之路。为组织实施抚州四社市场退出工作，抚州市人民政府成立撤销工作领导小组，从银行监管和财政部门临时抽调4名骨干分别担任4个清算组组长。市场退出已历经7年多，至今尚未全面完成资产处置和最后清算工作。更为典型的是，1998年海南发展银行关闭，时过16年之久仍未完成最终清算。由于缺乏市场化、专业化的处置平台，缺乏“买单的人最想省钱”机制，导致处置时间长、成本大、效率低。

　　(二)存款保险是一国金融风险的核心处置平台。国际实践证明，存款保险制度是最为有效的金融风险处置平台。存款保险不仅是非系统重要性银行的专业化风险处置当局，而且在本轮金融危机中不断拓展功能，成为落实政府救市政策的重要平台，包括参与对系统重要性金融机构的救助。特别是存款保险机构作为处置成本的主要承担者，具有天然责任和内在动力追求处置成本最小化，并凭借专业优势和市场手段有效提高处置效率。

　　存款保险制度：

　　应该择机尽快推出

　　(一)存款保险制度是金融安全网三大支柱之一。金融是现代经济的核心，有效防范系统性金融风险及其对经济社会的巨大冲击，对一个国家来说至关重要。而有效防范系统性金融风险，需要从本国实际情况出发科学构建高效的国家金融安全网。国内外普遍认为，完善的金融安全网应包括审慎监管、存款保险制度、中央银行最后贷款人这三大支柱。目前已有110多个国家(地区)建立了存款保险制度，国际金融组织和主要国家将之纳入系统性金融风险防范和处置体系。我国推出存款保险制度，可以进一步完善金融市场竞争环境，加强对广大存款人的保护，建立高效的市场化风险防范和处置机制，对全面构建国家金融安全网具有重大而深远的意义。

　　(二)现在出台存款保险制度时机最好。建立存款保险制度是一个系统工程。我国应充分借鉴国际经验，立足本国实际情况，择机出台存款保险制度，并在实践中不断完善。当前我国宏观经济形势保持稳定，银行业主要财务和监管指标处于历史较好时期，法人小银行已有3000多家，这些都是建立存款保险制度的基础条件;今后逐步放开民间资本发起设立中小银行，全面实行利率市场化，必然会加剧银行竞争，需要增加存款保险这道防线。同时，当前全球经济复苏依然艰难，国际金融市场动荡难于根本消除，国内经济增长步入中速阶段，银行不良贷款呈回升之势，金融机构面临更多更复杂的风险，需要尽快完善国家金融安全网。建议利用目前较为有利的时间窗口，尽快推出存款保险制度，避免因未来内外环境不确定性而可能增加制度出台的成本和风险。