巨灾保险制度即将破冰 推进立法机制进入实质性阶段

　　当前，我国经济发展进入新常态，如何在经济增速放缓的背景下继续强化农业基础地位、促进农民持续增收，是我国政府和监管部门必须破解的一个重大课题。连续12年将主题锁定为“三农”的中央一号文件今年再度明确提出：“必须始终坚持把解决好"三农"问题作为全党工作的重中之重，靠改革添动力，以法治作保障，加快推进中国特色农业现代化。”

　　作为世界第二大农业保险市场，我国农业保险已覆盖全国所有省份，超过2亿农户参加了农业保险。“2015年是全面深化改革的关键之年，也是全面完成"十二五"规划的收官之年。保险业要围绕国家战略和民生领域，提升服务经济社会全局的能力。”在前不久召开的全国保险监管工作会议上，中国保监会主席项俊波对于保险业深入贯彻“新国十条”、为农业现代化服务进行了重要部署：下一步，完善农业保险制度，推动农险产品升级提质，完善中国农业保险再保险共同体运行机制，推动建立中央和地方财政支持的农业巨灾风险分散机制。

　　农险发展环境进一步优化

　　自2004年~2015年，中央一号文件均提出“加快农业保险发展进程、推动我国农业保险发展”的各项举措和要求。“扩大农业保险险种和覆盖面”和“适当提高部分险种的保费补贴比例”等都成为了历年中央一号文件提及的关键词。

　　在今年中央一号文件中，涉及“保险”的亮点依旧频出：完善支持农业对外合作的投资、财税、金融、保险、贸易、通关、检验检疫等政策；加大中央、省级财政对主要粮食作物保险的保费补贴力度；将主要粮食作物制种保险纳入中央财政保费补贴目录；中央对财政补贴险种的保险金额应覆盖直接物化成本；加快研究出台对地方特色优势农产品保险的中央财政以奖代补政策；扩大森林保险范围；扩大城镇社会保险对农民工的覆盖面；全面开展城乡居民大病保险；落实统一的城乡居民基本养老保险制度。

　　2013年3月1日，《农业保险条例》正式实施，标志着我国农业保险业务发展进入了有法可依的新阶段，对我国农业保险发展具有里程碑意义，将为保险业更好地服务“三农”、进一步完善农业支持体系提供有力的制度保障。迄今，我国农业保险发展环境已不断得到优化。

　　保监会数据显示，2014年，农业保险保费收入325.7亿元，同比增长6.2%，承保金额1.66万亿元，同比增长19.6%。向3500万受灾农户支付赔款214.6亿元，同比增长2.86%。承保主要农作物突破15亿亩，占全国主要农作物播种面积的61.6%。承保森林面积24.7亿亩，覆盖率超过85%。向辽宁特大旱灾的118.7万受灾农户支付赔款9.3亿元，向“威马逊”台风受灾群众支付赔款11.5亿元，帮助受灾地区及时恢复生产生活。

　　巨灾保险建立条件已具备

　　在国际上，巨灾保险赔款一般占到灾害损失的30%~40%，但在我国比例尚不到3%，保险作用远未凸显。尤其是近年来我国农业巨灾发生频率上升、成灾率不断增长、损失程度逐年加剧的情况下，农业保险的巨灾风险也在不断加大，农业保险的可持续发展受到了巨灾风险的严重威胁。因此，如何在资源环境硬约束下保障农产品有效供给和质量安全、提升农业可持续发展能力，是当前保险业必须应对的重大挑战。

　　去年8月新“国十条”正式确立了保险业发展目标，尤其是在巨灾保险上的布局，显著解决了巨灾保险制度发展一直存在的“缺少顶层设计与财政支持”两大问题，改变了现有国内自然灾害尤其是巨大灾害的救助体系。

　　作为社会稳定器和经济助推器，保险业在防灾减损方面发挥了至关重要的作用。然而不容忽视的是，尽管去年我国农险为农业提供风险保障1.66万亿元，同比增长19.42%，但与原保费总收入325.7亿元、同比增幅6.2%相比，远低于2012年38.2%、2013年27.7%的同比增幅。

　　近年来，随着我国农险业务发展，一些保险公司纷纷进入农业保险市场，已由2008年的7家升至2013底23家，每个省市均有2-3家保险公司获得农业保险经办资格，适度竞争的市场环境正在逐步形成。整体来看，综合性保险公司和专业性保险公司在经营农业保险方面已各具优势。其中，综合性公司经营网点遍布全国，覆盖面广，极大地节省成本和提高效率。专业性农业保险公司具有专业优势和核心竞争力，可以集中公司的资源，降低单位产品成本，实现规模效应。

　　“从目前经济和社会发展情况看，我国已经具备了巨灾保险建设条件。”有保险专家建言：一家连续数年稳定经营的农业保险公司，仅因某一次遇到大规模的严重洪涝或霜冻等巨灾风险，就从此不敢再次涉足农业保险。由此可见，完善的巨灾风险保障机制建立，将直接关系到农险能否长期稳定发展。

　　推进立法机制进入实质性阶段

　　从国外农业保险巨灾风险管理的经验来看，多数国家的农业巨灾保险分散机制是在本国原有农业保险体系架构的基础上拓展和完善的，而且农业巨灾保险制度的有效运行与政府的大力支持和深度参与密切相关。首都经贸大学保险系教授庹国柱认为，我国巨灾保险制度目前仍是一些碎片化的制度设计，当前最为重要的就是立法，由此可使参保对象、承保范围、保费补贴等各方责任义务得到落实。

　　2014年6月，深圳市签订了我国第一张由政府出资3600万元向商业保险公司购买的巨灾保险保单，提供25亿元的风险保障，保障范围覆盖了台风、地震等风险对市民造成的生命财产损失。业内普遍认为，此举为我国在巨灾保险制度上的建立进行了积极有益的探索。政府通过购买公共服务，将目前以政府财政为主的巨灾损失经济补偿模式，向以政府财政、保险赔付、巨灾基金等共同支持的多元化模式转变，增强了抵御巨灾风险的能力。

　　去年保险业新“国十条”的正式颁布，预示着我国巨灾保险制度将进入一个实质性的推进阶段。项俊波表示，“我国巨灾保险制度建立分为三个步骤：第一步，2014年底前完成建立巨灾保险制度的专题研究，明确巨灾保险制度的框架；第二步，2017年底前完成巨灾保险的立法工作，推动出台巨灾保险条例，研究建立巨灾保险基金；第三步，2020年将巨灾保险制度逐步纳入防灾减灾工作当中。

　　“2015年将开始进入"第二步"，重点是推进立法保障、建立核心机制，在总结深圳、宁波等试点情况后，下一步争取在云南、广东、四川、陕西等地启动巨灾保险试点。”项俊波进一步强调，这两年巨灾保险试点和制度建设方面都取得了重大进展，积累了经验：要推动巨灾保险立法，争取将《地震巨灾保险条例》草案上报国务院；积极协调有关部门，研究建立巨灾保险基金；推动实施住房地震保险制度；指导巨灾保险共保体运行，完善风险分担机制。