城镇建设银行：下一家政策性金融机构猜想

　　记者 史进峰 实习生 张烁 北京报道

　　中国有望在现有政策性金融机构的基础上，再组建一家新型政策性金融机构，专门为未来十年的城镇化战略提供融资保障。12月17日，中国银监会在一份贯彻落实中央经济工作会议精神的通稿中称，下一步将“深化政策性金融机构改革，研究推进组建新型政策性金融机构”。

　　城镇化是中国现代化的必由之路。12月12日-13日中央城镇化工作会议上， “推进城镇化”已被提升到国家战略层面。上述城镇化会议上，对于如何建立多元可持续的城镇化资金保障机制，中央给出了一个解决方案，便是“研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构”。

　　关于组建新型政策性金融机构，早在11月结束的十八届三中全会中便已现端倪。全会公告提出要建立透明规范的城市建设投融资机制，其中一点便是“研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构”。

　　过去20年，中国城镇化率迅速突破50%大关过程中，受制于现行财税体制事权财权不匹配困境，“土地财政 政府融资平台”模式应运而生，成为中国城镇化主导融资模式。过去5年，政府债务规模迅速扩张，这一模式广为诟病。

　　然而，是否有必要在城镇化进程中专设一个专业性的开发性金融机构，仍在学界和业界存在不同声音。

　　著名经济学家厉以宁在其新著《中国经济双重转型之路》一书中对此亦有讨论，他提出类似问题，“有没有必要在城镇化推进中，成立政策性的城镇建设银行?”

　　在厉以宁看来，新建一家政策性的城镇建设银行是金融结构改革的一项重要举措，是为了实现特定的城镇化目标，为一定的城镇提供中长期贷款，为城镇化建设中的公共服务设施提供融资，以促进廉租房建设和环境治理等项目的完成。

　　土地财政倒逼“城镇建设银行”

　　11月20日，中央财经领导小组办公室副主任杨伟民便公开对未来组建城市基础设施和住宅政策性金融机构提出了方向。他认为，首先，这意味着要成立新的金融机构，“这个机构主要是针对城市基础设施和住宅的，当然也会相当程度上缓解或扩大资金来源”。

　　这一点与厉以宁的主张不谋而合。

　　按厉以宁的设想，设立新的城镇建设银行，是为了实现特定的城镇化目标，其主要金融服务为，“向一定的城镇提供中长期贷款”，并为城镇化建设中的公共服务设施提供融资支持。

　　在厉的这一简单设想中，城镇建设银行首先是一家政策性银行，其性质与中国进出口银行、中国农业发展银行等政策性银行相同;同时，与城镇化中的商业贷款不相矛盾。

　　如何理解设立这样一家城镇建设银行的必要性?这与当前“土地财政 政府融资平台”的融资模式弊端息息相关。

　　河南银监局局长李伏安对此曾有论述。他认为，现在各地城镇化的主要资金来源是政府融资平台和银行贷款，然而过去几年，“防范政府融资平台贷款”风险成为监管关注重点，严格的资金投向监管之下，银行贷款投向政府融资平台被遏制了。

　　“政府融资平台又频频收紧，城镇化进程面临资金链断裂的风险。”在李伏安看来，如果下一步不能很好地解决这个问题，城镇化将难以为继。

　　换句话说，一旦资金链断裂，可能会涌现出一大批城镇化建设道路、矿区、厂区的“半拉子”工程，如无法顺利衔接上，将带来很多问题—不能形成有效的就业居住生活环境，这将使得城镇化不能实现效益，也不能为地方政府带来税收和福利。

　　按中央经济工作会议精神，成立一家专门服务城镇化的新型政策性金融机构，亦是化解地方政府债务风险的题中之义。

　　如何定位?

　　成立一家新的致力于城镇化的政策性金融机构，摆在制度设计者面前的一个现实问题是：如何区别与国家开发银行的定位?

　　2008年开始转型商业化的国开行，已拥有超过15年以上的城市基础设施建设融资等开发性金融经验，上个世纪90年代末的“芜湖模式”更开创了政府融资平台模式先河。

　　中央城镇化工作会议中的一段话，为理清这个问题带来了些许思路。会议提出，要为城镇化建立多元可持续的资金保障机制，其中之一，为“推进政策性金融机构改革，当前要发挥好现有政策性金融机构在城镇化中的重要作用，同时研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构”。

　　这将国开行和拟设立的新型政策性金融机构，摆在了同等重要的位置。

　　按中投公司副总经理谢平的研究，城镇化的融资模式有三种，第一种是现有模式—混战模式，即一年社会融资量大概为20万亿，究竟有多少被投放到城镇化建设难以很好地确定，最后由各自博弈决定均衡;第二种是地方债模式，地方政府为了城镇化、基础设施建设融资专门发债;第三种是机构模式，如由国开行统一发债，国家规定一个规模、期限，再由国开行安排城镇化融资。这是基于机构有专业能力、有规划方案，能很好地约束地方政府，可严格地控制总量的基础上发展的模式。

　　无论是市政债还是成立专业的新型政策性金融机构，2014年破冰的可能性都非常大。但两种模式都无法解决地方债务扩张的一个核心命题，即如何对地方政府城镇化融资总量进行控制?

　　一句话，过去十年盛行的土地财政 平台贷款的模式已经行不通了，但新的答案仍待政策揭晓。