影子银行规范与监管改革

　　■ 可以从两方面去界定我国“影子银行”：一是从事实上的功能、属性、风险特征出发，基本具备国外“影子银行”特征的金融业务和工具；二是由于法律或监管上存在的漏洞或套利因素，可能隐藏“影子银行”风险的领域。

　　■ 中国“影子银行”的兴起与“非常规”时期的金融管制措施有关。大量的金融管制或行政干预措施，不仅扭曲了商业银行作为独立经营实体的市场化行为，而且也诱发了商业银行规避管制的冲动，导致金融风险在“影子银行”体系中滋生蔓延。

　　■ 要规范中国“影子银行”发展，化解其潜在的风险，必须坚持放松金融管制、减少行政干预的基本原则，更多通过市场化的调控手段或监管手段来规范、引导。

　　■ 要尽快对当前具有同类性质的金融业务或金融产品所涉及的法律属性和监管规则，制定一个高于部门规章之上、全面且统一的法律体系，以解决当前法律模糊或缺失、政出多门不统一所导致的风险累积和传递。

　　□ 雷薇

　　“影子银行”并非洪水猛兽，尽管美国金融危机中暴露出“影子银行”发展和监管中的诸多问题，但这并不能否定“影子银行”对于改善美国金融结构、促进美国金融市场发展和金融创新所发挥的巨大作用。目前国内“影子银行”占金融资产规模的比重不大，但其发展速度很快且存在着很多不规范的地方，隐藏着较大风险。由于我国“影子银行”风险产生的深层次原因主要来自于不恰当的金融管制、行政干预，以及严重滞后的法律制度、监管框架改革，因而要化解“影子银行”风险、引导“影子银行”健康发展，需要进一步深化金融改革。

　　改革总体思路：

　　放松管制与加强监管并行

　　国内“影子银行”的兴起与“非常规”时期的金融管制措施有关。金融管制措施突出表现在商业银行信贷规模控制、贷款投向限制等方面，这些管制措施不仅直接干预了商业银行的市场化经营活动，还对整个金融体系资金配置效率产生了深刻影响。例如，在信贷规模收紧时，商业银行为优先保证大客户融资需求，往往削弱中小客户的信贷额度，加剧经济结构失衡问题；又如信贷规模按季度甚至按月按周控制，其“均衡有序投放”要求往往难以满足企业的季节性、突发性资金需求；在贷款投向上，监管部门不仅对商业银行投向过剩产业、房地产行业、地方融资平台等高风险领域的贷款实行“上限管制”(包括增量与增速)，还对需要支持的涉农行业、小微企业的贷款实行“下限管制”。大量的金融管制或行政干预措施，不仅扭曲了商业银行作为独立经营实体的市场化行为，而且也诱发了商业银行规避管制的冲动，导致金融风险在“影子银行”体系中滋生蔓延。

　　国内大量新兴准金融机构以及民间金融活动的兴起，也与我国金融行业严格的“市场准入”管制有关。在我国，要获取金融机构牌照门槛较高，并且需要得到监管部门的严格审批，这并不利于多元化、多层次金融体系的构建。国内大量新兴准金融机构和民间金融活动的兴起恰好说明了我国金融服务的可及性仍有待提高。

　　因此，要规范我国“影子银行”发展，化解其潜在的风险，必须坚持放松金融管制、减少行政干预的基本原则，更多通过市场化的调控手段或监管手段来规范、引导。例如，对于金融机构的信贷扩张，可以通过资本约束、逆周期调控工具、利率市场化、存款保险制度等市场化调控方式来取代目前的“信贷规模控制”；对于金融机构的贷款投向，可以通过风险权重指标来引导其合理发展，而非简单的“限贷”或“促贷”等行政指令；降低金融领域的进入门槛，通过完善的法律体系和监管制度来规范其发展，以有利于建立多元化、多层次的金融体系，而非通过制定较高的行业准入标准将大量民间金融活动排斥在法律和监管范畴之外。总之，只有通过放松管制，才能让市场参与者成为独立经营的、风险自担的市场化主体，才能让金融创新回归到提高资源配置效率的本源上来。需要强调的是，放松管制并不意味着放松监管，恰恰相反，放松管制的同时往往需要监管部门针对新的金融业态进一步完善监管框架、调整监管指标以及加强对潜在风险的识别和应对，从而降低金融自由化过程中带来的诸多不稳定因素。

　　最后，需要补充的是，我国“影子银行”风险的化解，不单单是金融体系自身改革的问题，还需要其他很多领域的政策配合，例如房地产市场的健康发展、地方政府负债约束机制的建立、产能过剩行业的并购与退出机制等。

　　我国“影子银行”如何界定

　　当前国内各方关于如何界定我国“影子银行”范畴仍存在较大分歧，即使根据国际权威组织的统一定义，也会得出不同的结论。推其究竟，主要是因为中西方金融环境差异较大，因而在对定义的理解上可能存在偏差。

　　例如，一种观点认为商业银行理财业务与信托公司的信托业务都是在监管当局的监管范畴之内，因而不属于“影子银行”，这一观点可能混淆了“纳入监管”与“有效监管”的区别。例如美国“影子银行”重要组成部分——货币市场共同基金、银行控股公司、投资银行等金融机构，危机前都在美国监管部门严格监管范畴之内，但恰恰是这些在“监管范畴之内”的金融机构从事了大量“影子银行”业务。

　　还有一种观点认为，影子银行一个重要特征是“信用转移”，即“影子银行”承担了应由个人或企业承担的信用风险。而国内银行表外理财产品不承诺保本，信托计划是信托关系不是债务关系，因而都不具有“信用转移”特征。这一观点可能忽略了国际上对“信用风险转移”更多强调的是事实上的“不完全转移”。仍以美国“影子银行”为例，美国货币市场共同基金从未给予投资者保本承诺，但事实上它却给了投资者“保本幻觉”(即隐性担保)，最终在危机中面对“刚性兑付”问题；美国一些商业银行成立了独立的特殊目的公司(SPV)，认为可以与银行传统业务建立良好的风险隔离机制，但在危机中也面临“声誉风险”带来的巨大损失。

　　因此，关于国际上对“影子银行”的定义，我们不能简单地仅从文字上去理解，而应结合西方国家的金融环境以及本次危机中暴露的核心问题去掌握“影子银行”的本质特征。结合国内实际情况，我们认为可以从两方面去界定我国“影子银行”：一是从事实上的功能、属性、风险特征出发，基本具备国外“影子银行”特征的金融业务和工具；二是由于法律或监管上存在的漏洞或套利因素，可能隐藏“影子银行”风险的领域。

　　应尽快就监管原则达成共识

　　有观点认为国内“影子银行”的发展是特定时期下我国金融体系金融创新和利率市场化的表现。但事实上，这种“金融创新”是建立在国内不完善(甚至严重缺失)的法律和监管框架基础上的，是一种不规范的创新。目前国内大量“影子银行”活动都隐藏在各类金融机构的资产管理业务中，由于受到《信托法》、《证券法》等基础法律体系改革滞后的影响，各类理财产品的法律关系和法律结构模糊不清，继而导致其监管原则和监管标准无上位法的支撑，仅以监管部门出台的部门规章为依据。国内“影子银行”活动迅速膨胀正是利用了我国法律和监管框架中的这一巨大漏洞。

　　如果对照国际实践可以发现，目前国内各类金融机构开展的理财业务，其法律关系都应属于信托关系，法律结构属于集合投资计划。国际上关于集合投资计划有统一的监管原则，主要包括：(1)所有集合投资计划应为确定的法律实体，由持证人管理独立的资产池并承担法律责任，按照资产池投资者的最佳利益行事。(2)投资者购买资产池的固定份额，享有相应比例的权益，投资计划应充分反映资产池收益和到期状况。(3)需向潜在投资者提供招股书或类似文件，充分说明该投资计划的条款及其风险。(4)资产池应定期根据市场价值或公允价值(如果没有市场价值)进行估值，并定期告知投资者他们投资的资产池的价值。除此之外，如果集合投资计划是向公众公开发行的(公募基金)，其在资产配置、期限错配、信息披露、投资者保护等方面，将会受到比私募基金更为严格的监管要求。

　　对于银行业开展的资产管理业务，分业经营国家和混业经营国家情况有所不同。如美国采取分业经营，美国银行业主要通过特殊目的公司(SPV)进行信贷资产证券化活动，其他专业的机构投资者通过发行集合投资计划投资银行的证券化资产；而英国采取混业经营，英国银行业可以直接开展资产管理业务，但其资产管理业务分为私人银行业务(针对高端客户)和共同基金(针对普通投资者)，其中银行从事的共同基金业务要受到银行和证券监管部门(英国实行混业监管，其监管机构为金融服务局)的双重监管。

　　总之，针对目前国内快速发展的各类资产管理业务以及其中隐藏的“影子银行”风险，各方应汲取国际相关监管实践经验，尽快就监管原则达成共识，以利于规范国内“影子银行”的发展，降低系统性风险累积。

　　短期改革措施：

　　明确监管重点，加强监管协调

　　首先，应建立符合“影子银行”风险特征的有针对性监管指标体系。加强对各类“影子银行”机构的流动性、期限错配、杠杆率、交易对手风险等风险监管；加强对具有系统重要性“影子银行”风险的监管；提高“影子银行”信息披露要求；加大对隐性担保、误导性销售(甚至欺诈销售)等操作风险的处罚力度等。具体来说：

　　一是对于银行理财产品的监管，在现有监管措施基础上，监管部门还应进一步厘清理财产品的金融属性和风险特征，重点关注理财产品的期限错配风险、流动性风险、交易对手风险等，尤其要对理财产品的系统性风险(例如由于声誉风险产生的“挤兑”风险、同业拆借与回购业务涉及的网络风险)进行全面评估，并制定相应的危机应对机制。我国银行理财产品在属性上与美国货币市场基金有部分相似之处，危机后有关国际监管理念值得国内监管部门借鉴。

　　二是对于快速发展起来的我国信托业，其在金融体系中的系统重要性明显上升，现有的净资本监管政策更多侧重信托计划面临的信用违约风险，但对流动性风险并未给予重视。信托计划面临的流动性风险可能主要来自两个方面：一是在过多依赖抵押品的融资模式下，抵押品变现可能导致的流动性风险；二是行业“刚性兑付”潜规则下面临的声誉风险以及对其他交易对手的风险传递。

　　三是对于快速兴起的各类准金融机构和民间金融活动的监管，目前面临的主要问题是监管分散和监管有效性，对此应尽快研究中央与地方的金融监管职责划分，将应纳入地方监管的准金融机构和民间金融活动，集中统一到地方监管部门(如金融办)，并以法律形式明确其监管职责，赋予其一定的监管自主权，增加监管人力，提高监管能力、并制定相应的危机应对机制。

　　其次，“影子银行”风险涉及诸多跨领域的交叉风险，必须加强各监管部门之间的政策协调。尤其在风险化解过程中，各监管部门应制定统一的统计标准，加强对重点风险领域(如房地产行业、地方融资平台、过剩产业等)融资状况的全口径统计，及时评估其风险水平；各部门间的政策配合与一致行动也尤为重要，要避免因政策“松”“紧”不一致而形成新的监管套利风险，否则不仅会“促使”金融机构为规避监管采取更加复杂业务模式隐藏风险，而且业务链条的拉长也会抬升实体经济融资成本，增加企业债务负担。

　　化解“影子银行”风险也对建立以防范系统性风险为目的的宏观审慎监管架构提出了迫切要求。“影子银行”的风险化解涉及中央银行的流动性总量管理、监管部门的监管要求、风险暴露后的危机应对等各个方面，迫切需要建立一个完善的监管框架。尽管我国金融部门在其“金融业‘十二五’发展规划”中提出要建立宏观审慎监管框架，但显然该框架的建立进度比较滞后。在货币政策与金融监管政策之间的协调配合、系统性风险监测与应对、危机管理机制等方面，都尚未取得明显的、实质性的进展。尤其在宏观审慎监管框架的组织架构建设中，由于缺乏一个专门负责系统性风险监测和识别的机构，既不利于“影子银行”风险的全面评估，也不利于风险应对工具的开发和使用。

　　中长期改革措施：

　　完善法律框架，统一监管规则

　　“影子银行”的兴起与风险累积，在很大程度上反映出我国金融基础法律框架改革的滞后，以及由此导致的监管规则的混乱与冲突。因此，要尽快启动相关法律法规的起草或修改工作，统一监管规则，减少因为监管漏洞或监管不当所引起的套利风险，为金融创新提供良好的法律、政策环境。

　　一是要尽快对当前具有同类性质的金融业务或金融产品所涉及的法律属性和监管规则，制定一个高于部门规章之上、全面且统一的法律体系，以解决当前法律模糊或缺失、政出多门不统一所导致的风险累积和传递。包括尽快启动《证券法》、《信托法》、《商业银行法》等基础法律体系的修订完善工作；针对当前各个金融机构开展的具有信托属性的资产管理业务可考虑制定统一的《资产管理法》，明确现有各类资产管理业务和理财产品的法律属性和监管原则，对同一属性的业务或产品实行同一的监管要求，加强对现有各类资产管理业务的审慎监管与行为监管；考虑出台公开发行与非公开发行的法律制度，界定两者的区别、不同的监管要求、信息披露要求等；根据金融产品基本功能属性，梳理法律体系和监管规则，推动现有监管体制从按机构类型划分监管职能向按金融产品不同功能划分监管职能转变。

　　二是加快对资产证券化相关法律体系的统一和完善。我国“影子银行”大规模投资到非标准化债权类资产的一个重要原因是我国尚未正式推出资产证券化业务。目前“影子银行”部分业务模式实际上已具有“类资产证券化”性质，但又迫于政策限制难以按照标准化的资产证券化模式运作，导致潜在风险更大。目前关于资产证券化业务不同监管部门出台了一些规范政策，但在发行标准、监管要求以及破产隔离、税收机制等方面还不完善，应尽快统一和完善有关资产证券化的法律体系，推动资产证券化业务在风险可控前提下规范发展。

　　三是尽快梳理涉及民间借贷的法律法规，尽快出台《放贷人条款》，规范民间融资活动，保护借贷人权益。我国现行法律中对民间融资的规定分散于《贷款通则》、《民法通则》、《合同法》、《证券法》、《刑法》等基本法律、部门规章以及最高法院的司法解释中，且多为原则性规定，有些法律规范内容甚至相互冲突。尽管早在2009年《放贷人条款》已纳入我国立法部门的计划，但其推进速度较慢。当前我国民间金融活动十分活跃，金融创新层出不穷，为引导和规范民间金融的健康发展，我国有关部门应加快《放贷人条款》制定工作。

　　四是加强对金融消费者权益的保护。目前我国各个监管部门分别成立消费者保护局，但在金融综合经营趋势下，一项金融业务或金融产品可能涉及多个部门，分散的消费者保护机构不仅容易增加消费者投诉成本，也容易产生监管当局责任推卸和相互扯皮。因此建议整合现有分散于不同金融领域的消费者权益保护职能，成立独立的消费者权益保护机构，出台统一的《金融消费者保护条例》，赋予消费者权益保护机构明确的监管职责和必要的监管权力，加强对金融机构市场行为的监管和外部约束；在保护金融消费者合理权益的同时，也应加强对金融消费者投资风险的教育，降低消费者的“道德风险”。

　　(作者为国务院发展研究中心金融所银行研究室主任)