保健品行业缺乏有效法规监管 市场危机潜伏

　　在众多的行业中，保健食品行业无疑令人刮目相看，其发展速度十分迅猛。截至2007年底，我国已审批保健食品8900多种，共有保健食品生产企业1640多家，年产值达到1000多亿元。保健食品行业迅速崛起的原因，主要在于人们生活水平不断提高，保健消费需求不断加大，从而大大拉动了行业前行。然而，炙手可热的保健食品市场也潜伏着不可忽视的危机：质量良莠不齐、行业信誉度差、管理相对滞后。

 

 

    回眸保健食品行业的发展，我们可以看到它的发展走过一条曲折的道路，它曾经有过兴旺，也曾经深深地刺伤过消费者的心灵。在上个世纪90年代中期，有关机构曾对京津沪穗等7大城市进行了调查，结果表明：人群中保健食品使用率达到70%，产值达到300多亿元；而在1980年，其产值仅为10多亿元。然而，就在保健食品大红大紫的时候，天花乱坠的广告使保健食品失去了消费者的信任。此后，随着《食品卫生法》和《保健食品管理办法》的颁布实施，保健食品进入整顿和平滞阶段，而后又进入复苏阶段。如今，重新进入兴旺阶段的保健食品似乎又“好了伤疤忘了痛”，违规广告宣传花样百出。

 

    之前有因广告内容不规范，陈小艺与其子代言的某知名保健品口服液广告在北京电视台等媒体停播；去年，笑星郭德纲因其代言“藏秘排油茶”的广告遭遇诉讼。特别是原本应该起到保健作用的保健食品让人感到头疼的是广告宣传经常使人“吃药”。很多消费者尤其是老年消费者形容保健食品好比“馅饼盖在陷阱上，一不小心就会使人跌进陷阱里”。

 

    一些保健食品经销商为了推销自己的产品，以专家讲座、免费旅游、有奖促销等方法迷惑人们。这样的事例信手可拈：马路上的促销人员向人们派送广告单；提供免费旅游和保健讲座的机会，对象是60岁以上的老人，并有专车接送；在一些专家讲座会场上还挂满了“中国质量服务信誉AAA企业”、“中国优秀企业之星”、“保健品行业全国消费十佳企业”、“保健品行业诚信企业”等牌匾，实际上，这些牌匾的“含金量”有多少很少有人知道。业内专家多次指出，我国保健食品市场存在着“乱象”，使公众对保健食品的信任度大幅降低，行业陷入信誉危机。保健食品成为“众矢之的”似乎是不争的事实。

 

 

    保健食品市场鱼龙混杂、泥沙俱下最主要的因素是企业自我规范、行业自律力度欠缺，同时也与长期以来政出多门有关。

 

    我国对保健食品的监管工作始于上世纪80年代。1987年，卫生部颁布了《中药保健药品的管理规定》，这标志着保健品行业的出现；1995年，《食品卫生法》首次明确将保健食品纳入管理范畴；1996年，卫生部颁布了《保健食品管理办法》，结束了营养功能性食品准入无法可依的混乱局面；1999年《保健食品良好生产规范》的施行，使我国保健食品的生产走向规范。

 

    可是，由于长期来体制方面的原因，我国保健食品行业出现了政出多门的现象。从保健食品行业确立法律地位的1995年起至2007年止，12年的时间里，我国共出台了保健食品相关法规规章128部，涵盖产品注册、GMP认证、执行标准、生产许可、经营许可、广告审查、市场监管、进出口管理等多个方面。这么多的法规，不要说企业一般管理人员，就是企业的负责人要完全掌握、吃透，恐怕难度太大。而且，多个行政主管部门在制定法规时如果协调不到位，法规撞车的现象就不可避免地会发生，这让守法企业无所适从，因此，一些企业无奈只好选择放弃钻研法规，并采取消极应付的方式，而违法企业却如鱼得水。

 

    业内人士注意到，很长一段时间以来，保健食品的监管存在职能交叉、职能重复以及监管部门变动的现象。2003年前，保健食品归卫生部监管，2003年，保健食品的主管部门由卫生部移交给国家药品监管局，市场监管进入了一个新阶段，但在划归国家药品监管局主管之后，仍有省级及其以下的卫生行政管理部门违反规定，批准加药的普通食品为“机能食品”、“功能食品”、“特殊食品”等“类保健食品”。这些被违规批准的“光脚产品”无法查询，生产亦不可控，虚假夸大的宣传也很难遏制，加重了保健行业的信誉危机。

 

    更何况，在具体监管过程中，还涉及到质检、农业、工商等部门，有业内人士说具体监管部门曾多达11个。这样的多头监管，在齐抓共管的过程中，由于职责不够明确，或者部门之间相互推诿，很有可能造成要么大家管、要么大家都不管的现象，这种现象在包括保健食品在内的食品监管中，并非少见。当然，随着我国实行“大部制”，国家食品药品监管局纳入卫生部管理，保健食品监督管理的职责由卫生部划入到国家食品药品监督管理局，药监和卫生两个部门之间的“扯皮”现象可望得到解决。然而，省级以下的药检部门并没有明确划归卫生部门管理，两个部门属于并列关系，因此，保健食品的基层监管问题还有待“磨合”。

 

 

    民以食为天。食品安全关乎国计民生，但是长期以来，我国没有食品安全法。为此，2009年2月28日中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第七次会议，通过了《中华人民共和国食品安全法》，并于2009年6月1日起施行，将替代1995年颁布的《食品卫生法》，这标志着食品安全将有法可依。

 

    然而，在食品安全法草案出台时，却没有关于保健食品的专门条款。原《食品卫生法》中与“保健食品”相关的内容未在《草案》中得到体现。在审查草案中，有专业人士提出，食品安全法草案没有关于保健食品的专门条款，与国际上加强保健食品监管的普遍做法不一致，也不利于解决目前我国保健食品实际存在的问题。保健食品的性质介于食品和药品之间，对其安全性评价、标准制定、准入以及监管等各方面也有异于一般食品，因此，笔者建议草案应增加相关规定，加强对保健食品的监管。

 

    由于国际社会对保健食品的管理不同于一般食品的管理，普遍通过单独立法对保健食品实行特殊管理。很显然，将保健食品视作一般食品来管理是食品安全立法方面的缺陷。因此，后来出台的《食品安全法》增加了有关保健食品方面的条款，第五十一条指出，国家对声称具有特定保健功能的食品实行严格监管。有关监督管理部门应当依法履职，承担责任。具体管理办法由国务院规定。这一条款，为保健食品在《食品安全法》中获得了一个明确的法律地位。

 

    业内人士认为，通过保健食品的立法，理顺监管体制，有助于保健食品的流通领域秩序。但是，要使保健食品正本清源，还需要加强行业自律，企业自我规范。目前存在的保健食品功能定位偏差、虚假广告宣传等问题亟需得到解决与大力整治，应通过自身的“保健”，还保健食品市场一个清白。

 

    在“三鹿事件”发生近半年后，备受关注的《食品安全法》2月28日获高票通过。这部法律就我国食品安全监管的薄弱环节进行了极有针对性的制度创新。

 

    《食品安全法》中，理顺体制突出全程监管；加强对食品添加剂的监管；统一食品安全标准等规定直指当前监管体系的“软肋”。同时还加强了对保健食品、名人代言食品广告等的监管，并特别提出“国家对声称具有特定保健功能的食品实行严格监管。”（邬时民）