中国土地制度改革

　　中国挺有意思，逼来逼出就逼出一些办法。2004年就逼出一个“增减挂钩”。它的背景是这样的：省长书记到北京问国土部要地，没有地就没法上项目，没法扩大投资，没法让GDP增长。国土部另一头是国务院，温家宝总理寸步不让，任期内18亿亩耕地不能再少了，要严控土地供给，实施世界上管理最严格的土地制度。中央和地方在这个事情上是顶着的。国土部夹在中间。最后逼来逼去就逼出一个东西了。因为我们有大量的农村建设用地，它不是耕地。所以就逼出一个办法，不只城市土地可以流转，农村集体建设用地在某些条件下也可以流转，补了1990年法规(《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》)的缺陷。这次把这句话放出去了：“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。”也很有意思，你要再问“法”在哪?还是没有。可以依法流转，但是法还没有起草。到今天这个法还没有。但是，它从国务院的政策文件里头，给松了一个口子。

　　更有意思的是第二条，叫“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”。我开始接触这个问题时看不懂，因为土地是不动产，对不对?这块地不能搬走，它不是粮食啊。你这里怎么减，那里怎么加，怎么挂钩，没有头绪。后来我就问了，调查发现，这个政策的出现实际上是有经验基础的。

　　基层经验

　　我们后来跑到成都去看，怎么这里省、那里就可以加，不动产怎么动起来。原形是这样的，农村有大量的建设用地：宅基地、破房子、砖瓦厂、建成的集体的设施，都已经不是耕地了，但是它非常散。用什么办法?刚才讲的文件里头有一句话，先通过土地整理。什么叫土地整理呢?就是投一笔资，做一个规划，把这片区重新整治一下，耕地给它弄平，弄平之后就省出一些地来。省出什么土地?怎么去把这个增减挂钩搞起来?

　　西南的土地因为不平，就用田埂去挡水，如果地不平，田埂占的地本身就很多，给它投资搞平之后，这个田埂系数可以下降。田埂面积占耕地面积的比例，有的地方要到22%，那么投资搞平、水沟取直之后，就可以腾出来一些地。腾出来的地就是耕地扩大了。耕地扩大了之后，这个指标就可以拿来给建设用地用。每亩地投上六千、八千、一万八、两万二(投资随着人工上涨而逐步起来)，就可以腾出一些土地的指标来，这是早年开始搞的。

　　后来就发现更大的潜力是村庄里头。集体所有制就是你们家占了地，我们家也要占，大家都占，这个占的地就非常大。村庄怎么解决这个问题呢?

　　那么做一个规划，确定一块地区叫建新区，如果说老的社区占50亩，就规划出一个建新区占地20亩，小一点。最重要的工作，是要让农民能接受这个项目，这里面最大的就是业主利益关系，老房子怎么办，老的占用土地怎么算，补多少，新房子怎么算。算好了，就可以进行拆旧建新，就是把原来的房子平了，到新村里面去住，老的地复垦成耕地。这个要一户一户来，很大的问题就在这里头，农民是不是愿意，要一家一家地算。料理完了以后，旧房子拆了，就开始复垦。假定有两户人家不同意这个事，他就不参加，就留着。同意参加的一共是48亩，那就从48亩变成了20亩，新村当然要建得好一点，有一点基础设施，有的还有下水道。你们同意过去，等于节余了28亩土地出来，其实这个土地还在村里，只不过用途变化了，原来是建设用地，现在变成了耕地了。变成耕地，原来的建设用地权就可以在空间上移动，所以当地把这个过程叫做“星星对月亮”。

　　农民原来住在星星上，现在住在月亮上。月亮小一点，星星总面积大。节省出来的差额，就可以利用级差地租了。因为城市都是城中贵，近郊便宜一点，远郊更便宜，这个是地价规律。

　　如果你从地价低的地方，把一亩建设用地复垦成耕地，把这块建设用地落到地价高的地方去，然后把原来地价高的地方的耕地挪到地价低的地区去，这就倒出一笔钱来了。用这个钱去补两头，就是补农村盖新房子的钱，补规划的钱。我看了以后，讲实话蛮佩服的。我没有想到土地可以这么配置。我要一再申明，他们从2002~2003年就开始这么做，2004年被国土部的一个文件总结，然后得到国务院办公厅的批准。这个是从底层来的东西，等于重新配置位置资源。不动产可以动，第一步就是做区划、拆旧建新，第二步把节余建设用地的权利抽象出来，变成一个标的物可以转让可以买卖。第三步，谁出价买到了建设用地权，就可以在一个规划内的高地价区落下去搞建设。那你也不亏，对不对?你买来地，落下去，在前两年城市发展非常快的地方是很值钱的。

　　实质上我理解，它是把建设用地移到高地价地区去，把耕地移到低地价地区去，然后释放出一块力量来重新建设农村，同时也支持城市的土地利用。

　　这个事情最危险的，就是基层干部会不会胡来?就是赶农民上楼，把地卖了，这是令人害怕的一件事。成都到2008年把这个经济流程做通，接下来就是权力问题了。谁的房谁的地，历史怎么形成，不把这一环弄好，贸然去搞增减挂钩，又是干部替农民去挂钩，最后社会矛盾还是会尖锐。

　　农地确权

　　我们蛮欣赏成都的是，他们2008年就发起了一场叫农村产权制度改革，实际上就是确权。先量宅基地有多大，合法还是不合法，违规还是不违规，弄清楚了就颁证。耕地多少，山林多少，房屋多大，普遍确权。县以上人民政府正式颁证，跟城市居民一样。我们城市房改房以后，都有房产证、土地使用证、契税证，但农村居民没有这一套。成都500万农村人口，开始以为一年能搞完，后来发现三年才搞完，全部确权到位。每户人家都能拿出这几个本子来，然后就把这个十七届三中全会讲的“长久”写上去了，这个土地使用期限是长久的。原来是三十年的，哪年到哪年很好算，现在叫“长久”了。温家宝当时在北京说“长久”就是永远不变。我们去问农民，这个“长久”是什么意思?农民说长久的意思就是，“只要你们不变，我们就不变”，这是农民的回答。

　　它在灾后重建中发生了作用。2008年地震后，很多房屋损坏。灾后重建的时候这些凭证就帮上忙了。损毁了土地，中央和省补助两万块钱盖房子，两万块钱不够，怎么办呢?最后成都出了一个地方政策，就是你可以用这个宅基地抵押，每户人家跟当地的农信社借六万块钱用于灾后重建。抵押的时候，这个土地关系要清楚。本来确权是很费劲的，把历史上的事弄清楚，到底谁家的地，要费好大的劲。宅基地可以抵押贷款这个经济功能一出来以后，确权速度就加快了，因为不全弄清楚，就借不来这六万块钱。所以这个地震，在成都试验区客观上也起了一个推动作用。

　　可以抵押之后，发现还有一个新的筹资办法。因为有一些农村，如茶坪村。虽然房子震得一塌糊涂，可是位置很好，靠近青城山，在青城后山里头。成都很热，夏天很多城里人把老人送到农村去住几个月，一直有这个需求，就是把农村房子改造得好一点，让城里人住得舒服一点。过去不可以的，我刚才介绍农村的地只能自用，不能为城里人用。因为它是改革试验区再加上地震这个特殊情况，就发明了一个城乡联建政策，什么叫联建呢?震毁房的农民没钱盖房，六万块钱又不够，就可以去看看有没有城里人对这个位置感兴趣，谈妥了以后，就可以用宅基地跟城里人合作，你盖一个，他盖一个，你们自己去谈。市政府就管一件事情，城里的人必须先给农民的房子盖好，才能盖自己的，就管了这一件事情，最后就形成了这么一个新的格局。

　　这个搞开了以后，就发展成了一个新的做法，刚才讲的是一对一，后来就发展成一对多，多对一，你可以跟十户人家一起签，然后把十户人家的地统一规划，旅游、乡村开发，就有用武之地了。我们去的茶坪村，都江堰下的一个行政村，通过联建进去的资金整个有二点几亿，就把它修得非常漂亮，最后村民就住到这样的房子里去了。村民原来很多都要爬山，爬到很高的山上去，现在迁下来。你只要同意，就用这个办法，原来的地复垦，变成林地，变成耕地，做一个价，他就下来。然后建公共设施，这是村委、这是旅游设施、这是给投资人盖的房。最后就找到了一个平衡点，不需要把地一定征为国家所有，才能非农业利用。这就突破了原来单一的路线。

　　然后，你也可以把这个土地，包括这个地的权利拿出来公开拍卖，出价高者得，这就形成市场了。最早在锦江区形成了招拍挂，过去只有国有土地招拍挂，现在集体建设用地也可以招拍挂，发现价格，政府抽税就是了。

　　后来成立了成都、重庆两个土地交易所。我写过一篇文章，就是看了邛崃这个例子，我知道这里头有个机会。但是这个价格发现机制不太好，它原来是把土地腾出来卖给县土地部门、土地交易中心、储备中心，给农民一亩地票，权利就让出来了，15万、12万、18万，根据供求定价格，但是要经过政府。后来发现这个东西是可以交给市场的，组织一个公开市场不就行了嘛。

　　汪洋去重庆当书记的时候，曾经在网上征集对重庆搞城乡统筹的意见。我试试看真的假的，就把这个意见通过邮箱发过去了。汪洋签名回了一个信，说这个意见他们感兴趣，你什么时候到重庆来跟黄奇帆副市长谈?我后来就去找奇帆了。最后这两个交易所成立了。黄奇帆说这个叫地票,就是不把土地实物资产拿出来，把原来盖房的那个权利拿出来。你拍到，就可以在重庆的规划区内找一块去落。原来要等北京给你指标，现在就可以在指标外找到一个盖房的机会而没有违背政策。为什么呢?因为耕地没有减少。无非是把这里的这块耕地移到那里去了，把那里的房子移到这里来了。那你说瞎折腾什么?就是因为有差价。

　　房子盖在什么地方最优，不是光我们官员去定，可以交给市场来定，最后定出一个东西，那头农民就可以拿到钱盖新村。这套调通以后，后续的事我们都难以相信，原来都要经过政府，后来发现农民也可以盖，有了市场之后，农民就可以自己来搞重建。

　　土地制度改了一半

　　所以这里我们可以看到，其实土地制度改革说难是很难，但不是没有路可以走。过去粮食体制怎么改?一毛钱一斤粮食收了农民30年，后来也是一步步这么改的，收购量减少一点，增量部分交给市场，刺激农民生产粮食，再加上包产到户，然后逐步收缩增购部分，扩大市场部分，最后时机成熟，并轨。城镇房改也是改出来的，过去都是国家发房，单位、机关发房，1997~1998年就搞成一个市场化的城市房屋体制。

　　这一些经验都是可以借鉴的。就是这些事情虽然难，但分步做。这些经过十七届三中全会、十八届三中全会，农村土地就是这么改的。征地，不能一天收缩，缩小到最后还要有一块，公益用地还要征。搞导弹怎么办?修大坝怎么办?这个还得征地，但是补偿得合理。商业性的用地，干吗一定非要把农民的地变成国有地?可以让它直接入市，让它按照规划来用这些地，然后相应地抽税，让市场去发现这个价格，配置这个资源。

　　当然这会触动很多既有观念，这个问题讨论起来多了。第一，是担心土地买卖，两极分化。其实我们历史上，不是土地买卖本身导致两极分化。在大邑县调查的时候，我们去看从小时候就听过的刘文彩大庄园，是大地主，但仔细看他的土地是哪来的?是买卖来的。但买地的钱是哪来的?钱是他哥哥那里来的，他哥哥是四川军阀，他也去当盐官，横征暴敛。他在外头挣了钱，用这个钱在周围买地，成了大地主。所以不是土地买卖必然导致两极分化，最重要的是国家权力是不是受到约束。我们过去很多不是纯粹靠勤劳、靠买卖、靠眼光就成大地主的，他是勾结官府，就是权力不进笼子，真正的两极分化是从那里来的。我们过去把这个账全部算到市场的头上。

　　第二，不少人认为集体土地，多一个人就分一份，这是最好的。城里有社会保障，农村有土地保障。他没有算过那个账，那小块地根本保不了农民。等他没有劳动力的时候，这块土地会有多少收入呢?不得不租给人家种，农地租给人家种，能产生多大效益呢?农民真正脱贫，实际上还要大量减少农民的数量，要大体跟农业在产出结构当中的比例相符。我们现在农业产出占比例多少?10.1%。农业GDP是GDP的10.1%。农村户籍人口有多少?65%。去掉18%进城打工的农民，还有47%。这个是农民贫穷的根源，别以为那小块农地可以保护农民，人数越来越多，分得越来越少，能保护农民?不现实。农民也要纳入整个社会保障，社会保障就是工业、城市服务业的所得建立的保障体系。农业那个生产体系建立不了单独的保障体系。

　　还有就是土地涨价，不是因为农民的贡献，因为修了地铁，政府修基础设施了，所以土地涨价要归公，土地不能卖那个价。这是个税收问题，价格要让它发挥配置资源的功能。其中不是农民贡献的部分，可以通过税收抽走，全世界没有说土地卖了价钱都归地主的，都归土地所有者的，而这个税是可以调节的。

　　从经验来看，我们国家土地制度改了一半，留下的矛盾很多。那么现在从局部的经验来看，它是有可能走通的。成都的经验、重庆的经验、长沙的经验、浙江一些地市的经验、天津的经验，其实现在经验是非常多的。这么多农村房屋不能抵押，正规金融从农村撤出，高利贷控制农村。那为什么土地、房屋不能抵押?最近温州的乐清，发现农房入市早就成潮流了，所以金融机构就敢接受农民房屋做抵押，因为有一个流通的市场，它就敢接受抵押。抵押以后对农民做工业、做生意的起步帮了很大的忙。

　　所以我们这个土地制度历史形成，是有很多麻烦，但是如果认真改，还是有希望的。