国开行吉林样本：破解2.5万亿棚改房融资难题

　　2004年底，履新辽宁省省委书记不久的李克强到抚顺市莫地沟棚户区调研。几天后，辽宁省政府找到国家开发银行，希望当年辽宁全省“一号工程”——2000万平方米亟待改造棚户区项目能得到中国最大政策性银行的支持。

　　元旦过后，国开行就拿出了与辽宁省合作开展棚户区改造的一系列构想和建议，这成为日后闻名于海内外的棚户区改造“辽宁模式”，国开行也以此为契机成为棚户区改造当仁不让的“主力银行”。

　　八年后，6月27日，总理主持召开的国务院常务会议上，新一届政府拿出了今后5年再改造1000万户(其中，2013年改造304万户)棚户区的新方案。

　　保守估计，上述改造总投资将在2.5万亿左右。资金从哪里来?这是摆在政府面前的首要问题。

　　能确定的是，国开行仍将承担主力。按照董事长胡怀邦的说法，未来5年国开行每年将提供不少于1000亿元的专项贷款，支持各地棚户区改造。

　　回过头看，新战略、新背景下，国开行当年首创的“辽宁模式”仍具现实意义，其倡导的“规划先行、政府主导、市场化运作”的整体运作模式，“投贷一体”的投融资模式、以拆迁改造腾空土地未来商业开发收入为主要还款来源的开发建设模式等，仍有被大规模复制的现实基础。

　　据国开行行长郑之杰介绍，2011-2012年，国开行已连续两年新增保障性安居工程贷款1000亿元以上。数据显示，截至2013年6月末，国开行累计发放保障性安居工程贷款5301亿元，占到银行业该项贷款的半壁江山，其中棚户区改造贷款3423亿元。

　　“辽宁模式”曾以生动案例向外界展示，国开行早已不是提款机。无论是前任董事长陈元还是现任董事长胡怀邦都深谙服务国家战略与市场化方式、商业可持续之间的微妙平衡术。

　　2013年7月，在履新三个月后，胡怀邦接受《人民日报》采访时阐述了其治行理念。胡表示，未来国开行要“按照项目自身的战略必要性、整体业务的财务可平衡性和机构发展的可持续性三大原则，提升以市场化方式服务国家战略的水平，努力实现客户与银行价值共同增长的经营目标”。

　　7月下旬，本报记者赶赴吉林长春、辽源等地就国开行棚户区改造系列项目进行实地调查，试图探究国开行如何与地方政府联手破解棚户区改造商业可持续的投融资机制。

　　哈达湾样本：投贷一体创新PPP模式

　　国开金融10.5亿股权投资 74亿开行贷款

　　如果你看过电影《钢的琴》，便不会对上世纪90年代末东北重工业城市产业衰败中暗淡无光的“荒芜”感到陌生。吉林省第二大城市吉林，曾经是其中一员。

　　2010年开始，位于吉林市城区西北部总面积8.8平方公里哈达湾老工业区的整体搬迁改造项目，拉开了这座重工业城市新生的序幕。其被视为全国最后一个尚未搬迁改造的“一五”老工业区。

　　与许多老工业区相似，哈达湾最初选址于郊区，随着城市扩张，该区域已演化为城市核心区。老工业区的整体搬迁至少承担两个使命，一是城市功能布局重新调整，将原先重工业区改造升级为现代商居腹地;二是借整体搬迁之机实现产能扩大和技术升级。

　　7月24日，吉林市政府副秘书长张光宇告诉记者，哈达湾整体搬迁改造，关键在于四大高污染企业(碳素厂、水泥厂、铁合金、造纸厂)的拆迁，四家骨干企业占到工业区总面积的近一半，工程量大，既包括工业区的整体搬迁，又包括居民棚户区的改造。

　　据张光宇介绍，哈达湾老工业区整体搬迁改造项目原先计划总投资104亿元，其中资本金30亿元，申请银行贷款74亿元。其中，国开行贡献了10.5亿资本金和74亿的银行贷款。

　　棚户区改造项目，商业银行介入力度一直不大。以哈达湾为例，按照银行一般逻辑，再造一座新城，如此规模巨大、政策性强的特殊公益项目，从商业回报看，往往土地开发价值低，回报低;银行传统的信贷资金运作方式远不能适应项目管理需要。

　　如何破解融资难题?国开行吉林分行人士用两个词言简意赅做了总结，一是“投贷一体”;二是成立“公私合营”的SPV，即国际上通常所说的PPP(Public-Private-Partnership)融资模式。

　　所谓PPP融资模式，即公共部门与私人企业“公私合营”，最早兴起于上世纪90年代的欧洲，在公共基础设施领域，尤其是在大型、一次性的项目如铁路、公路、地铁等建设中扮演重要角色。

　　哈达湾整体拆迁项目中，国开行引入PPP模式，旨在打破各地国有独资“城开集团”负责融资建设的单一形态，通过设立国开金融和地方政府共同参股的特殊目的公司(SPV)，并亦此项目公司为融资主体，展开融资、开发、整理，从而实现滚动开发、收益共享。

　　组建SPV经历了如下过程：2010年7月，吉林市政府融资平台吉林城市建设控股集团有限公司出资1亿元，注册成立吉林城建发展有限公司，该公司为特殊目的公司的原型。2011年5月，该公司通过增资扩股引入战投国开金融，注册资本增至10亿元，国开金融拿出3.5亿元，占增资扩股后总股本的35%，企业更名为国开吉林投资有限公司。至此，哈达湾项目特殊目的公司完成组建。

　　国开金融介入的价值，在于新的金融监管条件下，地方政府打造合格市场化融资主体之需。

　　一位国开行吉林分行人士告诉记者，组建公私合营SPV，目的是为了新的融资主体成为具有充足有效资产，稳定经营性净现金流和自身具有偿债能力的市场化主体。

　　“目前有效资产中有效性最强、流通性最强、可变现能力最强的就是现金。”上述人士介绍，此后三年，通过连续增资，吉林市政府、国开金融分别以现金的形式注资19.5亿元和10.5亿元，使得国开吉林现金出资达到30亿元。

　　解决了项目融资主体合规及资本金要求之后，更大的难题在于棚户区整体搬迁改造项目如何实现自身收益，以及投资者、银行投融资回报和项目风险控制之间的平衡。

　　2010年后，国务院和监管机构有关规范清理地方政府融资平台一系列政策出炉的背景下，摆在国开行面前有三个重要课题：如何构建合格的借款主体，如何构造融资项目的经营性现金流，以及如何以市场化方式发挥公共资源的最大效益。

　　除了2010年9月先期发放了2000万元的哈达湾项目规划贷款外，国开行设计了一套符合项目特点的贷款运作模式。

　　据国开行吉林分行人士介绍，哈达湾项目大致分为三个阶段：启动阶段，项目没有形成收益，由大股东提供贷款的保证担保，确保哈达湾项目的顺利启动;土地开发整理阶段，使“生地”变成“熟地”，要求吉林市政府赋予项目公司一级土地开发权，为贷款提供抵押创造条件;土地出让还款阶段，当地块满足出让条件时，银行分批解除抵押，实现挂牌出让，获得土地开发收益。

　　这一模式的核心是“土地对价交易”，即哈达湾项目以土地滚动开发为运作核心，整理一块土地，交易一块土地;收益一部分偿还贷款，一部分开发下一块土地，循环开发。

　　“开行的独到之处在于，对项目贷款的信用结构和运作方式进行了创新。”一位国开行内部人士告诉记者，关键在于把不具备贷款条件的项目，变成具备贷款条件的项目，打通融资瓶颈。

　　“哈达湾原本位于市中心，土地升值潜力是有的。”当地一位银行业人士表示，做足了土地的文章，构建符合监管要求的项目现金流就不在话下了。

　　辽源模式：债贷结合

　　19亿贷款 10亿平台企业债

　　81岁老矿工高光复今年6月份才回迁到位于吉林省辽源市西安区河西新苑小区的新家。这个小区是辽源市一个煤矿棚户区的改造项目，建筑面积10.18万平方米，回迁安置住房1735套，按照当地棚改政策，高家原先100多平的棚户房折成了三套50平左右的新房。

　　7月22日，老人告诉记者，他从21岁开始就住在这个地方，原先矿区的住宅最早建于日伪时期，多数房屋建于上世纪五六十年代，“行路难、吃水难、入厕难、用电难。”

　　高光复挖了36年煤，是辽源市过去七年享受到棚改政策红利8.8万户中的一位普通人。

　　地处长白山余脉和松嫩平原过渡地带的辽源市，其煤炭产量一度占到中国煤炭总产量的29%。1980年代中期开始，随着煤炭资源逐渐枯竭，这座城市不仅遭遇了长达十几年的产业困境，棚户区问题也成为东北资源枯竭型城市的一个典型样本。

　　“辽源以前就是一个大屯子，以煤矿棚户区为主，人称一条街、一座山、一座楼、一个猴(公园)。”7月22日，辽源副市长谭海介绍说，辽源棚户区及采煤沉陷区形成时间长、面积大、数量多、分布广。棚改启动之初，全市光城区就有棚户区40片，占地达到13.6平方公里，居民10.6万户，29.7万人，占到城市人口的63%。

　　自2003年实施采煤沉陷区综合治理，2005年，辽源被国务院确定为全国5个资源型城市经济转型试点市之一，此后第二年，辽源便着手大面积的城市棚户区、煤矿棚户区和国有工矿棚户区改造。

　　按照2003年最初规划，辽源全市40片棚户区，计划拆迁460万平方米，规划建设800万平方米，总投资在110亿元左右。

　　“资金是首要难题。”谭海告诉记者，目前商业价值比较大的地块都改造完了，剩下都是商业价值比较差的，只能靠政府主导，光今年需要的资金量就在26亿元，相当于辽源一年40多亿财政收入的65%。

　　辽源棚户区在东北有相当典型性——除了前面提到的房屋建筑年限长，多危房、险房，安全隐患大，公共基础设施匮乏外，更重要的是，棚户区区位较差，开发成本高，房地产开发商业价值较低，同时，由于远离主干线，其路、水、气、热、电等配套成本也较高;再加之存在大量自建违章建筑，居住密度过大，改造征收安置成本高昂。

　　商业银行对接手这样的项目是心存疑虑的，与地方政府和当地发改委有着多年合作的国开行进入了政府视野。

　　谭海给记者算了一笔账。棚户区改造至今，辽源已拆迁居民超过8.8万户，回迁安置居民6.7万户，累计完成投资83.6亿元。其中，政府主导项目投资61亿元，包括中央和省级政府财政补助30亿元左右，剩余则由地方政府想办法。

　　“辽源市贷款21.8亿元，这其中国开行吉林分行贷款达到19.25亿元，占到总贷款额的88.3%，占已完成投资的23%。”谭海说。

　　将近20亿的贷款，期限平均在15年左右，同时享受国家基准利率的政策优惠，这是其他商业银行无法比拟的。“找过其他银行，但主要以短期过桥贷款为主。”谭海说。

　　值得关注的是，作为国内资产规模最大的债券银行，为突破保障房建设的资金瓶颈，国开行“债贷结合”的独特融资模式屡屡被派上用场。

　　2012年3月，国开行旗下国开证券为辽源市唯一的城建投资建设主体——辽源市国有资产经营有限公司发债10亿元，其中4亿元用于辽源市棚户区改造项目。

　　采访中，谭海多次谈及资金矛盾，2013年所需的26亿资金，主要用于2012年项目的竣工，还有8亿元用于新开工项目，2亿用于拆迁，3亿还贷。

　　据谭海介绍，随着时间推移，2003年制定的110亿元总投资计划，到2015年棚户区改造彻底完成前，可能要加码到130亿元，而剩下尚未拆迁的2万户棚户区，需要资金投入在19亿元左右，其中国家财政补贴3亿，剩下16亿需地方政府完全自筹，“再加上目前一些在建项目，资金缺口在35亿-40亿。”

　　如此大的资金压力下，地方政府希望通过争取国家补贴、银行贷款、省里借款、贷款贴息及政府筹集、政策支持等渠道加以解决。不过，按照谭海的说法，宁可举债也要搞棚改。

　　金融机构则更关注债务偿还的安全性和项目风险的可控性。一句话，如何实现棚户区改造项目的商业可持续。

　　土地仍然是核心因素。按照谭海的说法，缓解资金压力重在整合活化各类资源要素，“要注重在土地上做文章，在政策上找空间，搞好腾空土地收储经营，促进资源变资产、资产变资金。”

　　据国开行吉林分行客户三处负责人介绍，在信用结构上，国开行需要逐项落实抵押担保，“辽源棚改项目都有抵押地块，后期监管上客户经理长期驻扎，并且按季收息。包括辽源市的财力情况我们一直在跟踪，这些年我们辽源市没有一笔逾期。”

　　辽源国有资产经营公司财报显示，2011年末，公司存货54.33亿元，与2010年末相比基本无变化，其中土地占比99.70%。该公司共拥有17块土地，其中10块用于银行贷款和债券的抵押。

　　地方政府也有一本账。按照辽源地方政府的安排，除了多争取国家财政补贴外，棚户区回迁小区配建了一批“门市房”以供未来商业出售。据内部估计，商铺出售收入将占到110亿总投资的10%左右。

　　相较而言，地方政府更寄望于通过棚户区改造项目实现城市再造，以换得招商引资之利;同时，“大规模保障房建设有力带动了当地建筑业、房地产等相关产业发展，以及就业机会的增加。”

　　“2012年，辽源市建筑业、房地产业创税7亿元，直接拉动经济增长3个百分点。”谭海说。

　　2012年，联合国人居署全球监测与研究部主任班吉·奥拉仁·奥因卡曾向外界表示，辽宁棚户区改造样本具国际意义，2006年开始的那场棚改试验，从金融角度，实际操作要点可概括为三点：

　　第一，采取“政府 市场 社会”的模式，多渠道筹集棚户区改造项目建设资金。重建资金来自9个方面：政府补助、政策免税、企业赞助、个人自付、市场运作收入、银行贷款、社会捐献、单位赞助和节约建设成本。第二，重建资金存入严密监管的特定账户，资金只能用于棚户区改造项目。第三，政府负责筹集棚户区改造项目建设资金，并负责偿付债务。“商业贷款也由市政府负责偿付，贷款的本息主要来自土地出让金、中央和省级财政借款、账户偿付、市级财政收入、个人增加面积缴款和销售收入。”

　　吉林棚改样本中，无论是哈达湾的PPP公私合营模式，还是辽源工矿棚户区改造中做的土地文章，兼可找到辽宁模式的影子。此番国开行每年拿出不少于1000亿的资金力助棚户区改造，在于其迥异于商业银行的独特定位之下，对棚改投融资模式的独特创新。

　　不过，挑战犹存，正如一位商业银行中层所言，在商业开发价值较大的成片棚户区改造接近收尾的背景下，未来留下的必然是商业性更差的其他棚户区，如何平衡风险与收益仍然是国开行不得不审慎面对的课题。