立法法修改审议：明确税收法定 规范限行限购

        昨天，作为十二届全国人大三次会议的重要议程，备受关注的立法法修正案草案(以下简称“三审稿”)提请大会审议。针对备受关注的税收法定原则，三审稿予以明确，规定“税种的开征、停征和税收征收管理的基本制度”只能由法律规定。这是立法法颁布15年来的首次修改。此外，和二次审议稿相比，三审稿规定的地方立法权的范围扩大包含历史文化保护领域。

　　立法法自2000年颁布以来，15年间对规范立法活动发挥了重要作用。但对于普通百姓而言，它并不是一部耳熟能详的法律。随着去年两次提交全国人大常委会审议，立法法及其修改的目的和重要意义开始不断深入人心。

　　北京大学法学教授姜明安称，立法法的修改对于解决立法效率和质量问题有着举足轻重的作用，草案通过适当扩大立法主体的范围有助于解决立法的严重供需矛盾，通过改进立法监督机制和加大立法监督力度，有助于解决乱立法、滥立法、违法立法、越权立法的问题。

　　亮点1.“税收法定”原则被明确

　　【问题】去年底至今年初，成品油消费税连续多次上涨;2011年最高人民法院出台婚姻法司法解释，涉及夫妻房产分割，一些地方还要加征“夫妻房产加名税”……类似的任性加税不胜枚举，让我们口袋里的钱不经意地被“掏走”。征税为何如此随意?

　　【修法】立法法修正案草案将“税收”的专属立法权单列，并规定“税种的开征、停征和税收征收管理的基本制度”只能制定法律，即“税收法定”。

　　◎解读

　　北京大学教授姜明安表示，“税收法定”是法治国家的基本原则，是指税收只能由全国人大及其常委会制定的法律规定，行政法规、地方性法规和规章均不得新设或改变税种开征、停征和税收征收管理等基本制度。但目前我国大多数的税不是由法律，而是由法规规定的，有些重要税收事项甚至是由规章规定的。这次修改立法法，就是试图解决这一问题。今年的两会上明确，总的目标是要在2020年之前，全面落实税收法定原则。

　　中国政法大学终身教授应松年称，我国现行的18种税中，只有个人所得税、企业所得税和车船税等3种税是由全国人大及其常委会制定法律开征，其他15种税都是国务院制定暂行条例开征的。今后立法法明确“税收法定”原则，意味着政府收什么税，向谁收，收多少，怎么收，要通过人大来立法决定。如果这次会议上，立法法修正案草案审议通过，凡是开征新税，都要通过全国人大及其常委会制定法律。

　　亮点2.“限行”“限购”不再那么任性

　　【问题】一些地方政府出台车辆限行、住房限购等制度，比如深圳市在去年底突然发布通告对机动车限购。政府维护公益采取一些措施可以理解，但有没有想过自己是不是有这样任性的权力?

　　【修法】草案新增明确规定：没有法律、行政法规、地方性法规依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力、减少本部门的法定职责。

　　◎解读

　　中国政法大学副校长马怀德称，目前地方实施的限行限购措施，基本上可视为规章性文件。很多法律赋予的公民权利被规章和规范性文件限制、蚕食。限购、限行等限制公民权利的规范性文件，表面看起来有依据，但从法律上讲，对于限行、限购，

　　无论是规章还是规范性文件都是没有这个权力的，实际上违反了“职权法定”原则。

　　姜明安表示，今后实施这些行为必须有相关依据，不能突然发个通告一限了之。要体现程序正义，在作出相应规定过程中举行听证会、论证会，广泛征求公众意见。如果因为“行政管理迫切需要”，一些政府通告应先制定规章，依规章发布通告，然后再通过地方人大制定地方性法规。机动车限行、限购、限外等规定具有“减损公民、法人和其他组织权利”的性质，今后实施这些行为必须有法律、规章、地方性法规为依据，不能再随意以红头文件的形式进行规定。

　　亮点3.城管执法将有“法”可依

　　【问题】城管执法问题在各个城市问题突出，但城管机构及其执法权在法律上长期是“黑户”。类似的，一些地方在城市管理、环境保护等方面长期没有法律支持，自我设权或者无法可依问题突出，这些问题如何解决?

　　【修法】草案新增规定：较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，法律对较大的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。

　　◎解读

　　姜明安表示，扩大地方立法权，是充分发挥地方深化改革的迫切需要。以我老家岳阳为例，洞庭湖、君山、汨罗江的生态环境保护，国家不会为之专门立法，湖南省也难以为之专门立法，岳阳有了立法权，就可以立个“洞庭湖法”之类的地方性法规，更好地进行环境保护。

　　南开大学法学院副教授李晓兵称，目前，在全国享有地方性法规制定权的城市有49个。立法法修正案草案如果审议通过，282个设区的市都将享有地方立法权。设区市的地方立法权与基层社会管理、老百姓生活关系密切，比如城管，现行城管体制缺少法律依据，城市有了立法权后，就能制定地方性的城市综合执法法规。

　　亮点4.法律案存重大分歧拟开听证会

　　【问题】国家制定法律，老百姓只能从报纸、电视知道法律制定的过程，虽然通过全国人大网站也能发表对法律的意见。立法法能让大家有机会走进最高立法机关，和立法者面对面谈谈意见吗?

　　【修法】草案新增规定：法律案有关问题存在重大意见分歧或者涉及利益关系重大调整的，可以召开听证会，听取基层和有关群体代表、有关部门、人民团体、社会组织和有关专家等方面的意见。

　　◎解读

　　姜明安表示，听证会不同于论证会，“论”是听取学者专家意见，保障立法的科学性;“听”则是听取所有参加人的观点，解决好利益调整和平衡。马怀德称，即使是普通老百姓，为了说明自己的意见，也有机会走进立法机关为自己争取利益，发出自己的声音，直接参与立法工作。

　　亮点5.对政府文件提出审查建议将得到反馈

　　【问题】房子被拆迁了，很多人认为拆迁不合理，于是会怀疑房屋拆迁条例有问题、不合理，随后向全国人大及其常委会提出申请审查拆迁条例，虽然材料递上去了，但是没有下文。修改立法法后，收到材料的机关能给大家答复吗?

　　【修法】草案增加规定，全国人民代表大会有关的专门委员会和常务委员会工作机构可以将审查、研究情况向提出审查建议的国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民反馈，并可以向社会公开。

　　◎解读

　　应松年称，现行立法法中没有审查情况公开的规定。现在备案审查中，遇到比较突出的问题是对公民提出的审查建议缺少反馈，这在一定程度上影响了备案审查制度作用的发挥。

　　这次修改规定了可以将审查、研究情况向提出审查建议的当事人和公众公开，能够积极回应社会关切。
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　　亮点6.法院检察院不能“二次立法”

　　【问题】司法解释——最高人民法院、最高人民检察院对法律的具体应用所做的说明，是下级法院、检察院的办案依据。事实上，目前司法解释经常被诟病为“二次立法”，因此这次立法法修改，对司法解释也做了约束性规定。

　　【修法】立法法修正案草案规定：“最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释，应当主要针对具体的法律条文，并符合立法的目的、原则和原意。”草案同时明确，最高人民法院、最高人民检察院以外的审判机关和检察机关，不得作出具体应用法律的解释。

　　◎解读

　　中国人民大学法学院教授朱景文说：“在法律规定比较抽象、原则的情况下，司法解释可以起到弥补法律不足的作用，对审理案件具有较大的可操作性。但无论如何，司法解释不能突破法律的规定，对司法解释加以规范非常必要。”

　　除了司法解释，公检法机关联合制定文件的问题也受到关注。记者了解到，立法法修改中原本打算对联合发文的行为进行限制，但有意见认为，这并不属于立法行为，所以没有规定相关内容。

　　“这种联合制定发布的文件是司法解释?行政解释?还是行政规章?性质上不伦不类。我建议，作为一个原则，立法法应明确规定，司法机关不得与行政机关及其组成部门联合发布有关法律适用方面的规范性文件。”中国政法大学副校长马怀德提出了自己的见解。

　　重点解读

　　立法权下放地方遏制红头文件泛滥

　　中国政法大学副校长马怀德表示，长期以来各级政府红头文件确有过多过滥的情况，甚至出现了很多侵蚀立法权的现象，如利用红头文件给老百姓设定义务、增加义务，剥夺和限制老百姓的权利，甚至给行政机关扩权、减少责任等等，这些乱象反映了立法法还不能有效地规范红头文件。

　　红头文件是地方政府行使权力的一种形式，如何将这种权力关进法律的“笼子”，下放立法权给地方成为一种选择，这也成为此次立法法修正的一大亮点。

　　立法权下放地方能够有效解决地方政府权力在法律“轨道外运行”的现状，但公众同时也产生担忧：赋予全部的设区市以立法权，会不会造成地方政府因“有权”而“任性”?

　　对此，马怀德介绍，为了防止那些立法条件不是很完善的地方滥用立法权，立法法修正案也在两个方面做了限制：

　　“第一，设区市能不能获得实际的立法权有赖于省一级人大及其常委会决定，而省人大常委会决定的标准是什么呢?是根据它的人口、区域面积、立法需求、立法能力等因素考虑决定。符合标准的地方获得立法权之后，还要报省级人大常委会批准后才能生效。”马怀德说。

　　第二，立法法修正案明确规定，设区市的立法范围是有限的，不是任何问题都可以立法，只能在城市管理、环境保护、公共服务、历史文化保护等领域立法，而在税收等政治、经济、社会管理领域没有立法权。

　　马怀德解释，这是为了防止地方政府在立法过程中的“任性”，即滥用立法权，把本来以红头文件实施的行为上升为法规来施行。

　　综合京华时报记者孙乾新华社报道

　　变化一

　　地方立法权范围扩大

　　记者注意到，在地方立法权方面，二审稿规定，较大的市可以就城乡建设、城市管理、环境保护等方面的事项制定地方性法规，而此次提交大会审议的草案中，范围有所扩大，变成“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”。

　　全国人大常委会副委员长李建国还特别说明，这次修改立法法赋予所有设区的市地方立法权后，需要考虑是否对几个不设区的地级市赋予地方立法权的问题。李建国表示，广东省东莞市和中山市，甘肃省嘉峪关市属地级市，但不设区，建议赋予上述三市地方立法权。

　　变化二

　　分歧较大条款可单独表决

　　立法实践中，因为某个重要条款卡壳，意见分歧较大、争执不下，而导致立法久拖不决的情况屡见不鲜。

　　对此，修正案草案规定，调整事项较为单一、各方面意见比较一致的法律案，可以经一次人大常委会会议审议通过;对审议中个别意见分歧较大的重要条款设立单独表决制度;对多部法律中涉及同类事项的个别条款进行修改，一并提出法律案的，可以合并表决，也可以逐个表决。

　　变化三

　　加入“开征停征”具化描述

　　去年8月和12月，全国人大常委会两次审议立法法修正案草案。

　　2014年12月12日，财政部和国家税务总局下发通知，分别上调汽油和柴油等成品油的消费税。汽油消费税单位税额由1.12元/升提高到1.4元/升，柴油消费税单位税额由0.94元/升提高到1.1元/升。这是成品油消费税半个月内的第二次上调。对此，有舆论认为：燃油税税率半个月调两回，不符合税收的严肃性和稳定性。因此，“税收法定”更令人期待。

　　对此，草案二审稿做出规定，其根据税收法定原则，将税收一项单列出来，明确“税种、纳税人、征税对象、计税依据、税率和税收征收管理等税收基本制度”只能由法律规定。

　　记者发现，此次上会审议的三审稿在二审稿基础上又作出了一些修改，改为“税种的开征、停征和税收征收管理的基本制度”只能由法律规定。

　　变化四

　　对地方政府规章权限进行规范

　　三审稿对部门规章和地方政府规章权限进行规范。李建国表示，三审稿进一步明确了规章的制定权限范围，推进依法行政。草案规定，制定部门规章，没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令依据，不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力、减少本部门的法定职责。

　　同时，规定制定地方政府规章，没有法律、行政法规、地方性法规依据，不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。

　　此外，考虑到地方实际工作的需要，修正案草案规定，应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府规章，规章实施满两年需要继续实施的，应当提请本级人民代表大会或者其常务委员会制定地方性法规。